您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律论文 »

全国首例运用婚姻成立与不成立之诉解决假身份证结婚案法理分析/王礼仁

时间:2024-07-13 13:02:39 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8597
下载地址: 点击此处下载
全国首例运用婚姻成立与不成立之诉解决假身份证结婚案法理分析

王礼仁 罗红军


  在现实生活中使用他人身份证或伪造身份证登记结婚的现象十分普遍。如妹妹或弟弟因未到结婚年龄使用姐姐或哥哥身份证登记结婚。因此引起的婚姻纠纷如何诉讼,这是当前困扰司法和当事人诉讼的一大难题。比如,对此类纠纷是按民事诉讼程序解决,还是按行政诉讼程序解决?婚姻当事人到底是谁?即被冒用者能否成为婚姻当事人? 凡此等等,在司法实践中执行相当混乱,有的当事人甚至诉讼无门。如最近在中国法院网“法治论坛”(法律实务民商事)热议的妹妹用姐姐身份证登记结婚引起的纠纷,当事人则因其与结婚证上的登记姓名不同而投诉无门。
  面对上述困境,宜昌市点军区人民法院独辟蹊径,在民事诉讼中率先运用婚姻成立与不成立之诉,成功地解决了这一问题,为解决此类纠纷打开一条便捷可行之路。现将本案予以公布,并就有关法理作简要阐述。
[案情简介]
原告刘某(女)与被告赵某(男)于2004年9月在宜昌市打工期间相识并建立恋爱关系,因原告刘某怀孕而未达到婚龄,便用其姐姐刘XX的身份证(刘某自己的照片)与被告赵某登记结婚,2006年底,被告赵某外出打工,从此再未与原告联系。2009年12月11日原告向宜昌市点军区起诉要求与赵某离婚,子女由本人抚养,并要求法院向民政部门发司法建议, 建议民政部门撤销其婚姻登记。在审理过程中,承办法官罗红军认为,此案可以直接在民事诉讼中根据王礼仁《婚姻诉讼前沿理论与审判实务》一书中的婚姻成立与不成立之诉理论处理,并就其具体诉讼技术问题与王礼仁同志磋商。王礼仁认为,一方面按离婚处理,一方建议撤销婚姻登记,两者相互矛盾,而且司法建议也不能成为原告独立的诉讼请求。王礼仁建议通过法院释明,由原告变更诉讼请求,将婚姻成立与不成立之诉与离婚之诉合并提起,法院合并审理。罗红军法官采纳了此建议。通过法院释明,刘某变更诉讼请求为:请求法院确认刘某与赵某存在婚姻关系,刘XX与赵某不存在婚姻关系,并确认刘某与赵某的婚姻成立有效;判决刘某与赵某离婚;女儿赵赵XX由刘某负责监护。经依法公告传唤,被告赵某逾期未到庭参加诉讼,亦未向法院提交书面答辩状。
2010年4月12日,宜昌市点军区人民法院经审理认为,原告刘某因未达法定婚龄,借用其姐姐刘XX的身份证与被告赵某办理结婚登记、后又用刘XX的身份证为其子女办理出生证明,其行为是错误的。但原告刘某与被告赵某具有共同结婚的合意和行为,且双方以夫妻身份共同生活;刘XX与赵某没有结婚的合意,也没有以夫妻身份共同生活的事实。因此,刘某与被告赵某的婚姻关系成立,刘XX与赵某的婚姻关系不成立。现原告刘某与被告赵某均已达法定婚龄,其婚姻无效的情形已经消失,应当认定其婚姻成立有效。因被告赵某下落不明已两年有余,双方夫妻关系名存实亡,故对原告刘某的离婚请求,本院予以支持。出生医学证明上登记为赵某与“刘XX”之女赵XX与原告刘某的亲权关系概率大于99.99%,应认定刘某系赵XX生母,刘XX不是赵XX生母。遂依法作出如下判决:一、原告刘某与被告赵某的婚姻成立有效;刘XX与赵某的婚姻关系不成立。二、原告刘某与被告赵某离婚。三、子女赵XX由原告刘某负责监护。
[法理分析]
本案在审理过程中,有以下几种观点:第一种观点认为,原告刘某与被告赵某的婚姻属可撤销婚姻,对该案法院不应受理。应由原婚姻登记机关撤销原婚姻登记,收回登记为刘XX与赵某的结婚证。理由是二人在进行婚姻登记时,弄虚作假,骗取婚姻登记,故对于民政部门的错误登记,当然要由民政部门予以处理。如果民政部门不履行撤销该婚姻登记的具体行政行为,当事人可以向法院提起行政诉讼。第二种观点认为,原告刘某与被告赵某的婚姻关系属无效婚姻,对该案由法院受理后,按解除同居关系处理。理由是结婚证书上记载的婚姻当事人为原告刘某的姐姐刘XX与被告赵某,从形式上并不能认定刘某与被告赵某结婚。因而,应当按解除同居关系处理。第三种观点认为,原告刘某与被告赵某的婚姻应属有效婚姻,理由是,根据我国法律规定,结婚的必备条件有三:一是男女双方必须完全自愿,不许任何一方对他方加以强迫或任何第三人加以干涉;二是男女双方必须达到法定婚龄,即男不得早于22周岁,女不得早于20周岁;三是必须符合一夫一妻制。从本案的实际情况来看,原告刘某与被告赵某有结婚的合意,且领取结婚证书上的照片也为刘某与被告赵某,实际在一起生活的也是刘某与被告赵某。刘某在提起离婚之诉时,双方又均已达法定婚龄,无其它禁止结婚的事由,因此,应认定刘某与被告赵某的婚姻关系成立,按有效婚姻处理。至于结婚证书上的姓名虽为刘XX与赵某,但二人既无结婚的合意,也未实质在一起生活,因此应认定刘XX与赵某的婚姻关系不成立。
我们认为,相比之下,第三种观点更有道理,更符合此类案件的特点和实际情况,更有利于解决此类纠纷。因而,点军区人民法院的选择是正确的。这是全国首例在民事诉讼中,运用婚姻成立与不成立之诉解决婚姻瑕疵纠纷,其判决开创了处理此类案件的先河,并为此类纠纷的诉讼打通了一条便捷之道,其意义和价值不可低估。下面就本案争议的有关问题,作一些简要分析说明。
一、本案到底是按民事诉讼途经处理,还是按行政诉讼途径处理?
1、本案是民事案件,应当通过民事途径解决。
婚姻纠纷是民事纠纷,应该是无可争议的。既然是民事纠纷,就应当通过民事途径解决。
2、民政部门无权处理,也难以处理此类婚姻纠纷。
第一,婚姻法和相关法规没有赋予民政机构处理此类纠纷的权力。根据婚姻法、《婚姻登记条例》(国务院2003年)、民政部《婚姻登记工作暂行规范》(民政部2003年)规定,民政机构“除受胁迫结婚之外,以任何理由请求宣告婚姻无效或者撤销婚姻的,婚姻登记机关不予受理”。第二,民政机构难以处理。民政机构要处理此类纠纷,无论是维持还是撤销结婚登记,都必须要进行实质调查和实质判断。否则,就可能再次出现处理错误。而民政部门没有进行实质调查和实质判断的职能。第三,民政机构单纯的形式处理,难免出现实质错误,必然滋生行政诉讼,造成恶性循环,浪费司法资源。
3、行政诉讼的功能难以处理婚姻民事案件。有关这个问题,笔者在《婚姻诉讼前沿理论与审判实务》第13章中有详细论述, 在此不再赘述。这里主要强调,行政诉讼审查的对象是婚姻登记行为,而此类案件的真正诉讼标的是婚姻关系。行政诉讼对婚姻登记行为的合法性审查和判断,并不能解决婚姻关系合法与有效问题。许多婚姻登记行为虽然不合法,但并不影响婚姻关系的成立与有效。行政判决既要确认登记行为违法,又要确认婚姻关系有效,其判决更能难以实现。同时,行政诉讼时效等诸多方面,都难以适用婚姻登记纠纷。仅以诉讼时效为例,本案行政诉讼就难以处理。
4、运用民事诉讼解决此类纠纷便捷彻底
在民事诉讼诉讼中,完全可以将婚姻成立与不成立之诉、婚姻有效与无效之诉、离婚之诉合并审理,一次性彻底解决纠纷。既可以解决婚姻效力的诸多纷争问题,也可以解决婚姻附带诉讼的子女财产问题;既可以解决婚姻诉讼当事人关于婚姻效力的争议问题,也可以解决涉及第三人的婚姻效力问题。在本案中,可以说将相关的婚姻诉讼“一网打尽”,无需重复诉讼。
这里要特别强调说明一下涉及第三人的婚姻效力问题。由于婚姻关系案件涉及公益,在婚姻有效与无效、成立或不成立以及是否撤销诉讼中,均可能影响夫妻以外第三人之权益, 这当然不能使婚姻关系因人而异其效力。因而,婚姻关系案件不仅以一次解决为原则,而且其判决具有对世绝对效力。也就是说,婚姻关系案件的判决,具有既判力扩张的特点,即扩张其效力范围, 对于第三人亦有拘束力。这在一些国家和地区的民事诉讼法中有明确规定。如我国台湾地区的民事诉讼法第 582 条规定:“就婚姻无效、撤销婚姻或确认婚姻成立或不成立之诉所为之判决,对于第三人亦有效力。” 就本案而言,刘XX虽然没有参加诉讼,刘某与被告赵某的婚姻效力的认定和判决,直接涉及到她(刘XX)与赵某的婚姻效力问题。在判决确认刘某与被告赵某的婚姻成立时,刘XX与赵某的婚姻自然不成立,其判决效力对刘XX有拘束力。刘XX不得另行主张与赵光武的婚姻成立,也无需主张与赵某的婚姻不成立。民政机关可以根据法院生效判决,在原婚姻登记档案中注明真正的结婚人是“刘某”,并将判决书存档。这样也不会影响“刘XX”的结婚问题。
二、本案不属于无效婚姻和可撤销婚姻
无效婚姻,是指违反禁止结婚的实质要件,不具有法律效力的婚姻。根据《婚姻法》第10条规定. 无效婚姻只有四种:重婚;近亲结婚;婚前患有禁止结婚的疾病,婚后未愈;未到法定婚龄。而《婚姻法》第11条规定的可撤销婚姻,仅有被胁迫结婚一种。
要特别指出的是,我国的无效婚姻和可撤销婚姻,所采取的是列举式立法,也就是说,凡是法律没有列举的情形,不能认定为无效婚姻和可撤销婚姻。因此,无效婚姻的范围是有严格限定的,除法定的情形外,不能随意扩大,包括不能变相扩大。否则,就是违法。
本案中的刘某虽然在结婚时未到法定婚龄。但在离婚时已经到达法定婚龄。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(一)》第8条规定:“当事人依据婚姻法第10条规定向人民法院申请宣告婚姻无效的,申请时,法定的无效婚姻情形已经消失的,人民法院不予支持”。由此可见,原告刘某与被告赵某即不属于婚姻无效,也不属于可撤销婚姻。刘某起诉离婚时,婚姻无效的情形已经消失,当然应当认定其婚姻成立有效,按离婚处理。
三、本案正确区分了婚姻无效与婚姻不成立的界限。
所谓婚姻不成立,就是当事人之间的结婚行为因欠缺婚姻成立的必要形式要件或形式要件存在严重瑕疵而致使婚姻没有成就,婚姻不存在。婚姻成立,就是当事人完成了缔结婚姻必备的形式要件,婚姻依法存在。而婚姻无效是已经成立的婚姻,因违反结婚实质要件而不生法律效力。婚姻有效与无效是对已成立的婚姻效力判断。婚姻不成立,则无所谓婚姻有效与无效问题。有关婚姻不成与婚姻无效的区别与联系,笔者在《婚姻诉讼前沿理论与审判实务》有详细论述,在此不再论述。本案中刘某使用他人身份证与赵某登记结婚,其登记程序存在瑕疵,首先所涉及的就是婚姻成立与不成立问题,而不是婚姻有效与无效问题。只有解决了婚姻是否成立之后,才能解决婚姻效力问题。由于刘某用他人身份登记结婚,并不能改变本人结婚的基本性质和事实。使用他人身份为什么不能改变本人结婚性质,笔者有专门论述。 这里再补充强调的是,在其他社会关系中也是如此判断的。如使用他人身份签订劳务合同、使用他人身份签订旅游合同,发生意外伤害后赔偿时,都是以“使用者”为当事人,而不是以“被用者”为当事人。因而,本案应当认定刘某系结婚当事人,而不能认定刘XX是结婚当事人。刘某在这里使用他人身份证主要是解决婚龄问题,其性质和作用相当于篡改婚龄。而婚龄问题,只影响婚姻效力问题,不影响婚姻成立问题。因而,刘某与被告赵某的婚姻是成立的。又因刘某已经到达婚姻,其婚姻也是有效的。而刘XX与赵某的婚姻则不能不成立。因为刘XX与赵某没有结婚合意,更没有与赵某进行婚姻登记。根据婚姻法第8条结婚必须登记的规定,刘XX没有去登记,显然缺少婚姻成立的最基本要件。而且刘XX也没有委托他人代理登记或事后追认及与赵某共同生活的事实。因而,她与赵某的婚姻是不成立或不存在的。点军区法院没有用婚姻有效与无效的标准判断,而用婚姻成立与不成立的标准判断是正确的。否则,就会把一个无婚现象认定为已婚。
四、本案判决的真正价值
本案的真正意义并不在于实体,而在于程序。尽管对本案认定刘某与被告赵某的婚姻成立有效可能仍然存在争议。但运用婚姻成立与不成立之诉,在民事诉讼程序解决了婚姻登记瑕疵纠纷,其价值和意义是不可否认的。它说明不仅完全可以运用民事诉讼解决此类纠纷,而且运用民事诉讼比行政诉讼更科学,更顺畅、简捷、彻底。这种作法值得肯定和推广。
仍以本案为例,刘某既可以起诉请求法院确认她与赵某的婚姻成立或有效,然后解决离婚和子女抚养费、财产分割问题;也可以起诉请求确认她与赵某的婚姻不成立或无效(当然是否成立由法院审查决定),然后解决子女抚养费和财产分割问题;刘某、刘XX姐妹如果与赵某之间是否存在婚姻关系发生争议时,还可以单独起诉确认与赵某的婚姻成立或不成之诉。比如姐姐刘XX结婚遇到障碍时,可以单独起诉确认与赵某的婚姻不成立之诉;刘某如果遇到赵某否认婚姻时,可以单独起诉确认与赵某的婚姻成立之诉。此外,假如赵某不是下落不明的人,在刘某直接提起离婚之诉时,赵某认为婚姻不成立,还可以提起婚姻不成立反诉。法院可以将离婚本诉与婚姻不成立反诉合并审理。在民事诉讼中,即使确认刘某与赵某的婚姻不成立或无效,也可以直接对子女和财产问题进行处理,比行政诉讼要简捷得多。




国务院办公厅转发国务院体改办等部门关于农村卫生改革与发展指导意见的通知

国务院办公厅 国务院体改办 国家计委、财政部、农业部


国务院办公厅转发国务院体改办等部门关于农村卫生改革与发展指导意见的通知

国办发(2001)39号

各省、自治区、直辖市人民政府,国务院各部委、各直属机构:
  国务院体改办、国家计委、财政部、农业部、卫生部《关于农村卫生改革与发展的指导意见》已经国务院同意,现转发给你们,请认真贯彻执行。

                国务院办公厅
              二OO一年五月二十四日


         关于农村卫生改革与发展的指导意见
      国务院体改办 国家计委 财政部 农业部 卫生部
           (二00一年五月八日)

  农村卫生工作是建设社会主义新农村重要内容,是保障广大农民健康,保护农业生产力,振兴农村经济和维护社会稳定的大事,是我国卫生工作的重点。为贯彻《中共中央、国务院关于卫生改革与发展的决定》(中发[1997]3号)和《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》,建立适应社会主义市场经济体制要求和农村经济社会发展状况、具有预防保健和基本医疗功能的农村卫生服和体系,实行多种形式的农民健康保障办法,使农民人人享有初级卫生保健,现就农村卫生改革与发展提出以下指导意见。
  一、全面落实初级卫生保健工作
  地方各级人民政府要认真贯彻“预防为主”的方针,高度重视发展农村初级保健工作,将其纳入国民经济和社会发展规划,并随着农村经济发展逐步提高初级卫生保健水平。要制定分阶段实施方案,统筹安排人力、物力和财力,重点控制传染病、地方病,预防慢性非传染性疾病;做好基本医疗服务、妇幼保健、老年保健、改水改厕等工作;积极推进“九亿农民健康教育行动”,普及医药科学知识,倡导文明健康的生活方式。
  二、改革卫生管理体制
  各级卫生行政部门要依法行使管理和监督职责,打破部门和所有制界限,对农村卫生工作实行全行业管理。要以区域卫生规划为指导,合理安排农村卫生机构的布局,加强农村卫生机构、从业人员、卫生技术应用等方面的准人管理,制定服务规范,完善有关规章制度。禁止非卫生技术人员进入卫生技术岗位,取缔非法行医。乡镇人民政府要配合县卫生行政部门,积极做好本乡镇的卫生工作。
  农村卫生机构要以公有制为主导,鼓励多种经济成份卫生机构的发展。根据各地区实际,乡镇卫生院可以由政府和集体投资举办,也可以合作经营。允许社会、个人投资举办医院和医疗诊所。村卫生室可以集体举办、村医联办,也可以个体承办。
  乡镇卫生院的人员、业务、经费等由县级卫生行政部门按职责管理。完善乡村卫生服务管理一体化,强化乡镇卫生院对村卫生室的指导与监管作用,提高乡村卫生组织的综合服务能力。’
  三、健全卫生服务网络
  要优化县(市)、乡、村卫生资源配置,调整农村卫生服务网络功能,改善服务质量,提高服务效率。乡镇卫生院和计划生育服务机构要按照职能,突出服务重点,资源共享,避免重复建设。乡镇卫生院以公共卫生、预防保健为主;计划生育服务机构以计划生育为主。要根据区域卫生规划和农民实际需求,调整乡镇卫生院布局。鼓励县(市)、乡、村卫生机构开展纵向业务技术合作。在农村卫生服务网络建设中,要注重发挥中医药的作用。
  县级卫生机构要贯彻城镇医药卫生体制改革精神,落实对农村卫生技术指导的责任,发挥培训农村卫生人才的作用。县级预防保健机构要把预防保健工作深入到农村基层;县级医疗机构要承担乡村卫生机构的转诊,解决农民危重、疑难病症的诊治;县级卫生行政执法机构要根据卫生监督体制改革的精神和原则,充实力量,加大巡回监督力度。有条件的地区,可在乡镇派驻卫生监督执法人员,加强对农村公共卫生的监督和对卫生机构的监管。
  乡镇卫生院要协助进行农村卫生执法工作。要坚持预防保健工作与医疗服务相结合,确保公共卫生工作的落实,提高基本医疗服务水平,尤其要增强产科、计划生育、急救等服务功能。在经济发达地区,乡镇卫生院可转向社区卫生服务职能。除乡中心卫生院之外,一般乡镇卫生院不向医院模式发展。
  要加强村卫生室建设,使之能够为农民提供安全、方便的常见伤病诊治服务,并承担公共卫生和预防保健任务。
  四、推进乡镇卫生院改革
  乡镇卫生院要建立权责明确、民主管理、自我约束和自我激励的运行机制。要坚持公开、平等、竞争、择优的原则,在全县或更大范围内招聘作风好、懂技术、善管理的主治医师及以上职称的优秀人才担任乡镇卫生院院长,适当提高其待遇并将其工资和医疗保险单位缴费部分列入财政预算。要实行院长任期目标责任制,对不称职的乡镇卫生院长予以解聘。有条件的地区,可试行管理委员会领导下的卫生院长负责制。
  乡镇卫生院要完善规章制度,加强医疗卫生服务质量管理和财务管理,引入竞争机制,降低运营成本,提高收费透明度,规范医疗行为,提高服务质量。推进人事、分配制度改革,全面实行聘用制,因事设岗,按岗聘人,竞争上岗,严格内部考核制度,采取激励机制,使人员收入与技术水平、服务态度和劳动贡献挂钩。
  五、提高卫生技术人员素质
  要加快农村卫生技术人员结构的调整。各地区要制定规划,加强对乡镇卫生院院长管理技能的培训和卫生技术人员全科医学知识与技能的培训。乡镇卫生院医生在3至5年内达不到执业助理医师资格的要转岗分流。要严格控制乡镇卫生院内非卫生技术人员的比例,对卫生技术岗位上的非卫生技术人员要有计划地清退。要加强对现有乡村医生的学历教育,新进入村卫生室的人员应具备执业助理医师资格,力争用10年时间在大部分农村地区完成乡村医生向执业助理医师的转化。在农村卫生技术人员培训中,要加强中医药知识与技能的培训。
  凡毕业后自愿到农村服务的医学院校本科以上学生,可优先申请国家助学贷款;凡赴边远贫困地区农村基层服务的毕业生,可按规定享受国家的优惠政策。
  要改善农村卫生人员的生活、工作环境,实行鼓励卫生人员到农村基层服务的政策和措施,引导城镇医务人员到农村服务。要严格执行城市医生在晋升主治医师和副主任医师职称之前到农村卫生机构履务满规定年限的制度。
  六、完善卫生经济政策 
  要按照公共财政的要求,规范政府对农村卫生事业补助的范围和方式,并随着经济增长和财政收入和增加,调整卫生支出结构,加大对农村卫生的投入力度。农村卫生工作所需经费由县级财政安排。中央和省级人民政府要根据需要,安排—定的农村卫生专项资金,重点用于贫困地区的传染病和地方病防治、基础卫生设施条件改善、人才培养等工作。同时,动员社会广泛筹措资金,发展农村卫生事业。
  乡镇卫生机构上划到县级人民政府管理,经上划到县级财政。对政府举办的定额和定项补助。定额补助主要包括计划免疫、妇幼保健、传染病和地方病控制、健康教育和贫困地区基本医疗服务。定额制定的依据为当地经济发展水平、卫生状况、居民收入情况、服务人口、服务面积、服务数量等。定项补助主要包括基础设施建设、设备购置和离退休人员费用。对基础设施建设和设备购置的补助,根据开展工作需要、项目论证结果和国家规定程序合理安排,对乡镇卫生院原全民和集体所有制离退休人员的离退休金,按国家规定给予专项补助。对村级卫生机构和卫生人员承担预防保健任务的补助按财政有关规定执行。对民办公助卫生机构给予适当补助。
  乡镇卫生院、村卫生室为非营利性医疗机构。农村非营利性医疗机构的医疗服务价格执行政府指导价,营利性医疗机构的医疗服务价格放开。县级价格主管部门要会同卫生行政部门加强对价格的监管。农村卫生机构的税收政策按财政部、国家税务总局《关于医疗卫生机构有关税收政策的通知》(财税[2000]42号)中的有关规’定执行。禁止向农村卫生机构和村个体医生乱收费。
  七、加强药品供应与使用的管理
  要加强农村药品供应网络建设,方便农民购药。支持、鼓励大中型批发企业兼并、改造地(市)、县(市)批发企业为地区基层配送中心。支持、鼓励向农村发展药品连锁经营。促进农村卫生机构集中采购药品,也可通过乡村卫生服务管理一体化,由乡镇卫生院为乡村医生统一代购药品。
  要加强对农村药品经营的监督管理,严厉打击非法交易和制售假劣药品的行为,保障农民用药安全。
  卫生行政部门要根据国家基本药物目录和乡村卫生工作职能制定乡村医生基本用药目录,规范用药行为。村卫生室和乡村个体诊所除可经销由省级卫生、药品监管部门审定的常用和急救用药外,不得从事药品购销活动。
  八、实行多种形式的农民健康保障办法
  地方各级人民政府要加强组织引导,支持实行多种形式的农民健康保障办法,建立适合农村经济状况的筹资机制和管理体制,并通过宣传教育,提高农民自我健康保障意识,从而解决农民因病致贫和因病返贫的问题。
  地方各级人民政府要加强对合作医疗的组织领导。按照自愿量力、因地制宜、民办公助的原则,继续完善与发展合作医疗制度。合作医疗筹资以个人投入为主,集体扶持,政府适当支持,坚持财务公开和民主管理。合作医疗的水平、形式可有所差别。有条件的地区,提倡以县(市)为单位实行大病统筹,帮助农民抵御个人和家庭难以承担的大病风险。
  九、重视做好贫困地区和少数民族地区的卫生工作
  中央和省级人民政府要加大对农村贫困地区和少数民族地区的财政转移支付力度,并根据需要安排扶贫资金用于卫生扶贫。
  要加强对地方病防治工作的领导,明确目标任务,落实具体措施。采取换粮、改水或集体迁移等综合性措施,力争在5年内使危害严重的主要地方病得到基本控制。
  要坚持东部支援西部、城市支援农村的做法。卫生行政部门在组织全国卫生系统对口支援活动中,要优先安排对农村贫困地区和少数民族地区的人员培训、技术和管理指导、巡回医疗、设备支援等,并使之制度化。在政府组织的卫生支农中发生的有关费用,由派出地区地方财政给予适当补助。 
  要积极沟通和联系社会各方面力量,多形式、多渠道支援农村贫困地区和少数民族地区卫生事业的发展。在做好少数民族地区卫生工作中,要注重发挥民族医药的作用。
  十、加强组织领导
  各省、自治区、直辖市人民政府要加强对农村卫生改革与发展工作的组织领导,按照本指导意见提出的要求,统一思想,锐意改革,紧密结合本地区实际,制定具体方案,并认真组织和落实各项措施。国务院有关部门要密切配合,制定有关配套政策,实行分类指导,促进农村卫生的改革与发展,开创我国农村卫生工作的新局面。

南京市生活垃圾分类管理办法

江苏省南京市人民政府


政府令292号



  《南京市生活垃圾分类管理办法》已经2013年4月1日市政府第4次常务会议审议通过,现予发布,自2013年6月1日起施行。



  市长:季建业

  2013年4月5日





  南京市生活垃圾分类管理办法


  第一章 总则

  第一条 为了规范生活垃圾分类活动,改善城乡人居环境,建设美丽宜居城市,根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、国务院《城市市容和环境卫生管理条例》和《南京市环境卫生管理条例》等有关法律、法规,结合本市实际,制定本办法。

  第二条 本市行政区域内生活垃圾分类投放、收集、运输、处置以及相关规划建设和管理活动,适用本办法。

  第三条 本办法所称生活垃圾,是指单位和个人在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的废弃物以及法律、法规规定为生活垃圾的废弃物。生活垃圾分为可回收物、有害垃圾、餐厨垃圾、其他垃圾四类。

  工业废物、危险废物和医疗废物,按照国家、省和本市有关规定管理。

  第四条 生活垃圾分类管理遵循减量化、资源化、无害化的方针和城乡统筹、科学规划、综合利用的原则,实行政府主导、社会参与、全市统筹、属地负责。

  第五条 市、区人民政府加强生活垃圾分类工作的组织和领导,将其纳入国民经济和社会发展规划,制定工作目标和年度计划,建立相应的资金投入和保障机制,协调解决重大事项。

  镇人民政府(街道办事处)负责组织落实辖区内生活垃圾分类管理的具体工作,配合相关行政管理部门做好相关工作,指导、督促社区(居民委员会、村民委员会)开展生活垃圾分类活动。

  第六条 市城市管理行政主管部门是本市生活垃圾分类工作的主管部门,负责综合协调、检查指导和监督管理。区城市管理行政主管部门按照规定职责做好辖区内生活垃圾分类管理工作。

  相关行政主管部门按照各自职责和本办法规定,做好生活垃圾分类管理工作。

  第七条 社区(居民委员会、村民委员会)协助镇人民政府(街道办事处)开展生活垃圾分类管理工作,动员、组织社区内单位和个人开展生活垃圾分类活动,调处矛盾纠纷。

  鼓励社会组织和志愿者参与生活垃圾分类活动。

  第八条 建立价格激励机制,按照谁产生、谁付费,多排放多付费、少排放少付费,混合垃圾多付费、分类垃圾少付费的原则建立生活垃圾收费制度,引导单位和个人进行生活垃圾减量和分类投放。

  第九条 任何单位和个人有权对违反本办法的行为进行举报和投诉。

  第十条 支持社会资金投资生活垃圾分类收集、运输、处置、循环利用以及相关科技研发。对在生活垃圾分类工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰和奖励。

  第二章 规划和建设

  第十一条 市城市管理行政主管部门应当会同市规划、住房和城乡建设、发展和改革、环境保护、国土资源等行政主管部门,组织编制环境卫生专业规划,明确生活垃圾收集、转运、处置设施的布局以及生活垃圾流向和流量,报市人民政府批准后实施。编制环境卫生专业规划,应当征求专家和社会公众意见。

  区人民政府应当根据环境卫生专业规划,组织制定辖区内生活垃圾分类管理计划,报市城市管理行政主管部门备案。涉及设施建设的,应当与所在地控制性详细规划相衔接。

  第十二条 纳入本市城乡规划和土地利用规划的生活垃圾收集、转运、处置设施用地,不得擅自占用或者改变用途。

  第十三条 区人民政府和市有关部门应当根据环境卫生专业规划和年度建设实施计划,建设生活垃圾收集、转运、处置设施。

  第十四条 市城市管理行政主管部门应当会同市规划、发展和改革、住房和城乡建设等行政主管部门,组织编制建设工程配套生活垃圾分类设施建设标准。

  市规划行政主管部门应当将建设工程配套生活垃圾分类设施纳入建设项目公共服务设施配套建设指标。建设项目许可审查时,应当就生活垃圾分类设施的配套建设征求市城市管理行政主管部门的意见。

  第十五条 新建、改建、扩建建设项目,应当按照标准配套建设生活垃圾分类设施,建设工程设计方案应当包括配套生活垃圾分类设施的用地平面图并标明用地面积、位置和功能,并予以公示。

  建设工程配套生活垃圾分类设施与建设项目主体工程同步设计、同步建设、同步验收、同步交付使用,建设费用纳入建设工程总投资。

  新建住宅项目,建设单位应当在销售场所公示配套生活垃圾分类设施的位置、功能等内容,并在房屋买卖合同中明示。

  第十六条 机场、码头、车站、港口、公园、商场等公共设施、场所,应当按照标准建设生活垃圾分类设施。

  第十七条 生活垃圾分类收集、转运、处置设施建设应当符合有关环境保护和环境卫生标准,采取密闭、渗沥液处理、防臭、防渗、防尘、防噪声等污染防控措施。

  建设生活垃圾转运、处置设施,应当依法进行环境影响评价,确定环境保护措施。环境影响评价文件报批前,建设单位应当征求社会公众意见,并公示环境影响评价结论。

  生活垃圾分类收集容器的设置应当符合《城镇环境卫生设施设置标准》的要求,容器表面应当具有符合国家《生活垃圾分类标志》规定的标志,便于识别和投放。

  第十八条 任何单位和个人不得擅自拆除、迁移、改建生活垃圾收集、转运、处置设施或者改变其用途。确需拆除、迁移、改建或者改变其用途的,应当经市城市管理行政主管部门和市环境保护行政主管部门核准,并按照规定先行重建、补建或者提供替代设施,同时采取措施防止环境污染。

  第三章 分类投放

  第十九条 单位和个人不得随意抛洒、倾倒或者堆放生活垃圾,应当按照下列规定分类投放:

  (一)可回收物投放至可回收物收集容器或者交售给经商务行政主管部门备案的再生资源回收经营者;

  (二)有害垃圾投放至有害垃圾收集容器;

  (三)餐厨垃圾投放至餐厨垃圾收集容器;

  (四)其他垃圾投放至其他垃圾收集容器,其中废旧家具等大件废弃物品按照规定单独堆放;

  (五)国家、省和本市有关生活垃圾分类的其他规定。

  市城市管理行政主管部门应当制定本市生活垃圾分类投放指南向社会公布,并适时修订。

  第二十条 本市实行生活垃圾分类投放责任人制度。

  责任人按照下列规定确定:

  (一)城市居住区,实行物业服务的,物业服务单位为责任人;单位自管的,自管单位为责任人。农村居住区,村民委员会为责任人;

  (二)机关、部队、企业事业单位、社会团体以及其他组织的办公管理区域,本单位为责任人;

  (三)公共建筑,所有权人为责任人;所有权人委托管理的,管理单位为责任人;

  (四)建设工程施工现场,施工单位为责任人;

  (五)集贸市场、商场、展览展销、商铺等经营场所,经营单位为责任人;

  (六)机场、火车站、长途客运站、公交场站、轨道交通车站、码头港口等公共场所,管理单位为责任人;

  (七)河道、湖泊及其管理范围,管理单位为责任人;

  (八)公园、风景名胜区、旅游景点,管理单位为责任人;

  (九)城市道路、公路及其人行过街天桥、人行地下过街通道等附属设施,清扫保洁单位为责任人。

  按照前款规定不能确定责任人的,所在地镇人民政府(街道办事处)为责任人。

  第二十一条 生活垃圾分类投放责任人履行下列义务:

  (一)建立日常管理制度;

  (二)在责任范围内开展相关知识宣传,指导、监督单位和个人进行生活垃圾分类投放;

  (三)设置并保持收集容器完好、整洁;出现破旧、污损或者数量不足的,及时维修、更换、清洗或者补设;

  (四)明确不同种类生活垃圾的投放时间、地点;

  (五)将生活垃圾交由有资质的单位收集、运输;

  (六)及时制止翻拣、混合已分类生活垃圾的行为;

  (七)国家、省和本市的其他规定。

  第二十二条 责任人应当建立管理台账,记录生活垃圾种类、数量和运输等情况,定期向镇人民政府(街道办事处)报告。镇人民政府(街道办事处)应当及时汇总数据并录入生活垃圾管理信息系统。

  第二十三条 市城市管理行政主管部门应当会同有关行政主管部门编制生活垃圾减量化实施计划,推行清洁生产技术和绿色认证制度,鼓励商品减量化包装、餐饮适当消费、净菜上市和洁净农副产品进城,对垃圾减量行为给予奖励,推动垃圾减量。

  相关行业协会应当督促企业执行减量化的法律、法规和标准规范,引导企业就推行垃圾减量向社会公开作出承诺。

  第四章 分类收集和运输

  第二十四条 生活垃圾应当分类收集,禁止将已分类投放的生活垃圾混合收集。

  可回收物和有害垃圾定期收集,餐厨垃圾和其他垃圾每天定时收集。具体时间由城市管理行政主管部门确定并公布。

  第二十五条 分类收集的生活垃圾应当分类运输,禁止将已分类收集的生活垃圾混合运输。

  可回收物运输至资源回收中心或者经商务行政主管部门备案的再生资源回收单位。

  有害垃圾按照危险废物贮存污染控制标准,运输至环境保护行政主管部门指定的贮存点。

  餐厨垃圾和其他垃圾按照城市管理行政主管部门指定的时间、路线和要求,运输至符合规定的处置场所。

  第二十六条 本市对从事城市生活垃圾经营性收集、运输服务实行许可。相关行政主管部门应当以招标等公开竞争方式确定收集、运输服务单位,并与中标单位签订协议,明确服务区域、经营期限、服务标准、运送场所、违约责任等内容,作为生活垃圾收集、运输服务许可证的附件。

  第二十七条 区人民政府可以建立农村地区生活垃圾收集和运输专门队伍,或者通过招标等公开竞争方式委托具备专业技术条件的单位,负责生活垃圾分类收集和运输。

  第二十八条 生活垃圾分类收集、运输单位应当遵守下列规定:

  (一)根据生活垃圾收集量、分类方法、作业时间等,配备压缩式收集设备以及符合要求的人员;

  (二)按时、分类收集生活垃圾并分类运输至规定的转运站或者处置场所,不得混装混运、随意倾倒、丢弃、遗撒、堆放,不得接收未分类的生活垃圾;

  (三)经过转运站转运的,密闭存放,存放时间不得超过24小时;

  (四)收集、运输车辆、船舶保持密闭、完好和整洁;

  (五)清理作业场地,保持生活垃圾收集设施和周边环境干净整洁;

  (六)建立管理台账,记录生活垃圾来源、种类、数量、去向等,并向区城市管理行政主管部门报告;

  (七)制定生活垃圾分类收集运输应急方案,报区城市管理行政主管部门备案;

  (八)国家、省和本市的其他规定。

  第五章分类处置和循环利用

  第二十九条 分类收集和运输的生活垃圾应当分类处置,提高生活垃圾的再利用率和资源化水平,促进循环利用。

  可回收物应当进行分拣,由再生资源利用企业进行利用处置,促进再生产品直接进入商品流通领域。

  餐厨垃圾等可降解有机物应当通过生物处理技术处置,开发工业油脂、生物柴油、肥料等资源化利用产品。

  有害垃圾实行强制性回收,应当交由经核准的有害垃圾处置单位加以利用或者进行无害化处置。

  其他垃圾应当分拣、拆卸,并进行综合利用;不能综合利用的,进行卫生填埋或者焚烧。

  第三十条 生产列入强制回收名录的产品或者包装物的企业,应当负责回收废弃的产品或者包装物;对其中可以利用的,由生产企业负责利用;因技术或者经济条件不适合利用的,由生产企业负责进行无害化处置。

  第三十一条 鼓励、支持农民采用生物堆肥等技术对厨余垃圾进行就地生态处理和沤肥还田;采用腐烂还田、作饲料、制沼气、制作纤维板等方式资源化利用秸秆。

  农民日常生活中产生的灰土,应当选择远离水源和居住地的适宜地点用于填坑造地。

  第三十二条 本市对从事城市生活垃圾经营性处置服务实行许可。相关行政主管部门应当以招标等公开竞争方式确定处置服务单位,并与中标单位签订处置作业服务协议,明确处置生活垃圾的来源、服务期限、服务标准等内容,作为生活垃圾处置服务许可证的附件。

  第三十三条 本市实行生活垃圾处置技术评估制度。新的生活垃圾处置技术应当报送相关行政主管部门组织技术论证;未进行技术论证或者论证不合格的,不得使用。

  第三十四条 生活垃圾处置单位应当按照有关规定和技术标准处理生活垃圾,并遵守下列规定:

  (一)按照规定配置处置设施以及合格的管理人员和操作人员;

  (二)建立处置台账,记录每日生活垃圾的运输单位、种类、数量,并按照规定报送数据、报表等;

  (三)按照规定处理处置过程中产生的污水、废气、废渣、粉尘等,定期进行水、气、噪声、土壤等环境影响监测,防止周边环境污染;

  (四)制定应急方案,应对设施故障、事故等突发事件;

  (五)按照要求建设在线监测系统,并将数据传送至生活垃圾管理信息系统;

  (六)国家、省和本市的其他规定。

  第六章 监督检查

  第三十五条 市人民政府建立和完善生活垃圾分类管理工作的综合考核制度,将生活垃圾分类管理工作情况纳入区人民政府考核指标,并定期公布结果。

  第三十六条 本市建立生活垃圾服务企业信用评价制度。对生活垃圾分类收集、运输和处置服务企业的从业条件、作业实施、履行协议、台账和数据报送,以及分类收集和处置的设施运营状况和处置效果进行评议。评议结果纳入企业信用档案,作为从事城市生活垃圾经营性收集、运输和处置作业服务企业招标的重要依据。

  第三十七条 本市实行生活垃圾处置社会监督员制度。城市管理行政主管部门应当向社会公开聘请生活垃圾处置社会监督员,参与生活垃圾处置设施的监督管理工作。社会监督员中应当有生活垃圾处置设施周边居民代表。

  社会监督员有权监督生活垃圾处置设施运行,进入相关场所,了解污染防控措施的实施和相关安全管理规范的遵守情况,查阅环境监测数据。处置单位应当予以配合、协助。

  第三十八条 城市管理行政主管部门履行下列职责:

  (一)编制生活垃圾分类收集、运输和处置应急预案,建立生活垃圾分类应急处置系统;

  (二)建立监督管理制度,加强对生活垃圾分类投放、收集、运输、处置等行为的检查和指导,定期公布监督检查结果;

  (三)会同相关部门建立生活垃圾监督管理和执法工作的协调配合机制;

  (四)设立生活垃圾分类咨询指导电话,牵头组织开展生活垃圾分类的宣传普及活动;

  (五)建立生活垃圾管理信息系统,收集、汇总、分析相关信息,定期公布生活垃圾产生量、处置情况以及生活垃圾收集、运输、处置单位目录;

  (六)建立并公布举报投诉渠道,依法处理违反生活垃圾分类管理的行为;

  (七)法律、法规和规章规定的其他职责。

  第三十九条 相关行政主管部门履行下列职责:

  (一)发展和改革行政主管部门负责推进生活垃圾资源化利用和无害化处理,扶持相关企业发展,做好生活垃圾分类处置等重大项目的立项审批工作;

  (二)规划行政主管部门负责将环境卫生专业规划相关内容纳入城乡规划,预留和控制相应的设施用地;

  (三)国土资源行政主管部门负责生活垃圾分类设施建设用地保障;

  (四)住房和城乡建设行政主管部门负责按照规划要求,组织实施生活垃圾分类设施的建设和移交;

  (五)财政行政主管部门负责生活垃圾分类设施建设与运行资金投入的监督管理,参与相关收费政策的制定和修改;

  (六)价格行政主管部门负责研究、制定生活垃圾处理费征收政策,做好生活垃圾分类收集、运输和处置价格成本监测工作;

  (七)商务行政主管部门负责生活垃圾中可再生资源回收利用的管理工作,促进资源高效利用和循环使用;

  (八)环境保护行政主管部门负责生活垃圾分类设施环境影响评价,监管污染物排放和有害垃圾的处置;

  (九)公安机关负责生活垃圾运输车辆的道路交通安全管理,依法查处利用生活垃圾加工的油脂等危害环境与人身健康的犯罪行为;

  (十)文广新行政主管部门负责生活垃圾分类的公益宣传,引导媒体普及生活垃圾分类常识;

  (十一)教育行政主管部门负责将生活垃圾分类知识纳入学校课程和课外读物,指导生活垃圾分类教育和实践等活动。

  第四十条 城市管理行政主管部门和其他行政主管部门应当建立联席会议制度,加强对生活垃圾分类工作的监督管理和行政执法的联动配合。

  第四十一条 生活垃圾收集、运输或者处置服务企业在约定服务期内,不得擅自停业、歇业。确需停业、歇业的,应当提前6个月向城市管理行政主管部门提交书面申请。

  因突发性事件等原因,生活垃圾收集、运输或者处置服务企业无法正常作业的,城市管理行政主管部门应当及时组织有关单位分类收集、运输和处置生活垃圾。

  第七章 法律责任

  第四十二条 违反本办法规定,法律、法规、规章已有处罚规定的,从其规定。

  第四十三条 违反本办法规定,不分类投放生活垃圾的,由城市管理行政执法部门责令改正;拒不改正的,处以50元以上200元以下罚款。

  第四十四条 生活垃圾分类投放责任人违反本办法规定,将生活垃圾交由无资质的单位收集、运输的,由城市管理行政执法部门责令限期改正,逾期不改正的,处以2000元以上1万元以下罚款;未履行分类投放责任人其他义务的,由城市管理行政执法部门责令限期改正,逾期不改正的,处以500元以上2000以下罚款。

  第四十五条 生活垃圾收集、运输单位违反本办法的规定,有下列行为之一的,由城市管理行政执法部门责令限期改正;逾期不改正的,处以5000元以上3万元以下罚款:

  (一)人员和生活垃圾收集设备配备不符合规定要求的;

  (二)未按时分类收集和运输生活垃圾的;

  (三)未密闭存放转运站,或者存放时间超过24小时的;

  (四)未建立生活垃圾管理台账,或者未按照规定管理台账的;

  (五)未制定应急方案的。

  第四十六条 生活垃圾处置单位违反本办法的规定,未制定应急方案或者未建设在线监测系统的,由城市管理行政执法部门责令限期改正;逾期不改正的,处以5000元以上3万元以下罚款。

  第四十七条 违法本办法规定,未经批准从事城市生活垃圾经营性收集、运输或者处置活动的,由城市管理行政执法部门责令停止违法行为,并处以3万元罚款。

  第四十八条 城市管理等行政主管部门的工作人员违反本办法规定,滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的,依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第八章 附 则

  第四十九条 本办法下列用语的含义:

  (一)可回收物,是指在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的,已经失去原有全部或者部分使用价值,回收后经过再加工可以成为生产原料或者经过整理可以再利用的物品,包括废纸类、塑料类、玻璃类、金属类、织物类等;

  (二)有害垃圾,是指生活垃圾中对人体健康或者自然环境造成直接或者潜在危害的物质,包括废充电电池、废扣式电池、废灯管、弃置药品、废杀虫剂(容器)、废油漆(容器)、废日用化学品、废水银产品、废旧电器以及电子产品等;

  (三)餐厨垃圾,是指生活垃圾中的餐饮垃圾、厨余垃圾和集贸市场有机垃圾等易腐性垃圾,包括食品交易、制作过程废弃的食品、蔬菜、瓜果皮核等;

  (四)其他垃圾,是指除可回收物、有害垃圾和餐厨垃圾之外的其他生活垃圾,包括废旧家具等大件垃圾以及其他混杂、污染、难分类的塑料类、玻璃类、纸类、布类、木类、金属类等生活垃圾。

  第五十条 本办法自2013年6月1日起施行。