河南省财政厅


关于印发《河南省政府采购运行规程暂行规定》的通知

各省辖市财政局，省直各行政事业单位：

为了建立完善的政府采购运行机制，促进政府采购活动公开、公正、公平地开展，根据《中华人民共和国政府采购法》和《河南省政府采购管理暂行办法》及有关法律、法规，我厅制定了《河南省政府采购运行规程暂行规定》。现印发给你们，请遵照执行。执行中有何问题，请及时函告我厅。

附件：《河南省政府采购运行规程暂行规定》

二OO二年七月十五日



河南省政府采购运行规程暂行规定

第一章 总 则

第一条 为了建立完善的政府采购运行机制，促进政府采购活动公开、公正、公平地开展，根据《中华人民共和国政府采购法》和《河南省政府采购管理暂行办法》及有关法律、法规，制定本规定。

第二条 本省各级国家机关、实行预算管理的事业单位和社会团体(以下统称采购人)使用财政性资金(含预算资金和预算外资金以及国内外政府性贷款、赠款)办理的政府采购，适用于本规定，法律、法规另有规定的除外。

预算资金包括财政预算安排的资金和预算执行中追加的资金。

预算外资金包括按规定缴入财政专户和经财政部门批准留用的资金。

第三条 财政部门是政府采购管理的职能部门（以下称政府采购管理部门），按照部门和单位的财政隶属关系，实行统一领导、分级管理。

第四条 各级政府采购管理部门要建立健全政府采购计划管理制度，保证各项政府采购活动按计划进行。

第五条 采购人单项采购或批量采购金额达到政府或政府采购管理部门规定的限额标准(以下统称门槛价)以上的采购项目，应当实行公开招标或邀请招标的采购方式。

因特殊原因，需要实行竞争性谈判、询价和单一来源等采购方式的，应当在采购活动开始前，报经同级政府采购管理部门批准。

原则上在同一年度里，各采购人对同一采购项目不得采购两次以上。

第二章 政府采购程序

第六条 政府采购程序包括下列主要步骤：编制政府采购预算，汇编政府采购计划，确定并执行采购方式，订立及履行采购合同，验收，结算。

第七条 政府采购预算，是反映采购人年度政府采购项目及资金的计划，是部门预算(或单位财务收支计划)的组成部分。

负有编制部门预算职责的部门在编制下一财政年度部门预算时，应当将该财政年度政府采购的项目及资金预算列出，报本级财政部门汇总。部门预算的审批，按预算管理权限和程序进行。

第八条 政府采购计划，是政府采购预算的具体实施方案，也是年度政府采购预算执行和考核的依据。政府采购计划主要内容包括：采购项目名称、规格（型号）、数量、预算金额、资金来源、项目实施时间等。

第九条 主管部门应当在接到财政部门批复的政府采购预算后20个工作日内，组织所属单位编制详细的年度政府采购计划，报同级政府采购管理部门。

第十条 政府采购管理部门要依据批复的部门预算和采购人政府采购计划，按品目或项目汇总编制本级政府采购计划，确定采购方式，并批复给各采购人。

第十一条 采购人根据批复的政府采购计划，按照计划安排的项目实施时间，落实资金，经政府采购管理部门批准后，组织或者委托具有政府采购业务代理资格的采购代理机构实施。

第十二条 政府采购项目在确定中标、成交供应商，发出中标、成交通知书之日起30日内，按照采购文件确定的事项签订政府采购合同。

政府采购合同原则上由采购人与中标、成交供应商签订。

采购人也可以委托采购代理机构代表其与供应商签订采购合同。由采购代理机构以采购人名义签订合同的，应当提交采购人的授权委托书，作为合同附件。

对于一些定点服务类项目，通过招标确定定点供应商后，可由政府采购管理部门代表采购人与中标供应商签订合同。

组织采购活动的采购人或采购代理机构应当在合同签订后7个工作日内将合同副本报同级政府采购管理部门备案。

第十三条 政府采购合同依法签订后，合同当事人(甲乙方)应当按照合同约定履行各自义务，任何一方不得自行变更或者解除合同。

政府采购合同履行中，采购人需追加与合同标的相同的货物、工程或者服务的，在不改变合同其他条款的前提下，可以与供应商协商签订补充合同，但所有补充合同的采购金额不得超过原合同采购金额的百分之十。

采购合同的变更、中止，应当报同级政府采购管理部门备案。

第十四条 政府采购合同的验收，应当依照合同的约定进行。大型或者复杂的政府采购项目，应当邀请国家认可的质量检测机构参加验收工作。验收合格后，采购人应向供应商出具验收报告。

第十五条 政府采购资金支付实行国库直接支付制度。中标供应商根据合同约定提出资金支付申请，经采购人同意后，由政府采购管理部门审核有关文件（包括合同、资金支付申请书、验收报告、发票等），审核无误后按照合同约定金额和采购(付款)进度由财政国库部门直接向中标供应商付款。

政府采购资金因特殊情况由单位自行支付的，应经政府采购管理部门批准。

第三章 政府采购方式适用条件及程序

第十六条 政府采购采用公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源等采购方式。

公开招标应作为政府采购的主要采购方式。

第十七条 公开招标采购，是指采购人或其委托的采购代理机构以招标公告的方式邀请不特定的供应商(统称投标人)投标的采购方式。

邀请招标采购，是指采购人或其委托的采购代理机构以投标邀请书的方式邀请三个以上特定的供应商 投标的采购方式。

第十八条 纳入省级政府采购目录，且符合下列规定条件之一的政府采购项目，实行招标：

（一）单项或批量在10万元以上的物品；

（二）投资额在30万元以上的非生产性修缮工程；

（三）合同价值在100万元以上的政府投资的公共工程中适宜招标采购的设备；

（四）同级人民政府规定的定点服务采购；

市、县招标采购的金额标准由同级人民政府制定，但不得高于省级政府采购目录规定的金额标准。

第十九条　采购人不得将应当以公开招标方式采购的项目化整为零或者以其他方式规避公开招标采购。

第二十条 达到规定的限额标准以上的单项或批量采购项目，应实行公开招标采购方式。有下列情形之一的，采购人或其委托的采购代理机构可以采用邀请招标方式：

（一）具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；

（二）采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的；

（三）法律、法规规定不宜公开招标的。

符合前款所列情形之一，采购人或其委托的采购代理机构要求采用邀请招标方式的，应当经政府采购主管部门核准。

第二十一条　采购人具有以下条件的，可以自行组织招标。

（一）具有与招标项目相适应的专业技术力量；

（二）具有从事同类项目招标的经验；

（三）设有专门的招标机构或者拥有3名以上经省级以上培训的专职招标业务人员；

（四）熟悉掌握招标投标、政府采购等方面的法律法规；

第二十二条 采购人自行招标的，应在申报采购计划的同时，按照本规定第二十一条的规定报送有关材料，经政府采购管理部门审批后实施。

第二十三条　采购人自行招标的申请经政府采购管理机关审核不予批准的，采购人应委托具有政府采购招标代理资质的采购代理机构实施招标。

第二十四条 采购人自行组织招标的，不得开支招标委托费，不得收取中标服务费，不得擅自提高招标文件的收费标准，有条件的应免费向供应商发送招标文件。

第二十五条 政府采购工程进行招标采购方式的，适用《中华人民共和国招标投标法》。

第二十六条 政府采购通过招标进行采购的项目，在评定招标结果后，应在指定媒体公示，公示时间不少于3个工作日。

经公示无疑义方可向中标供应商发出中标通知书。

第二十七条 在招标采购中，出现下列情形之一的，经政府采购管理部门批准，应予废标：

（一）符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质性响应的供应商不足三家的；

（二）出现影响采购公正的违法、违规行为的；

（三）投标人的报价均超过了采购预算，采购人不能支付的；

（四）因重大变故，采购任务取消的。

第二十八条 废标后，采购人或采购代理机构应将废标理由通知所有投标人。拟采取其他方式采购的，应当事先获得政府采购管理部门批准。

第二十九条 竞争性谈判采购，是指采购人或采购代理机构直接邀请三家以上的供应商就采购事宜进行谈判的采购方式。

达到限额标准以上的单项或批量采购项目，属于下列情形之一的，经政府采购管理部门批准，可以采取竞争性谈判采购方式：

（一） 招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；

（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；

（三）采购招标所需时间不能满足用户紧急需要的；

（四）不能事先计算出价格总额的。

第三十条 实行竞争性谈判采购方式的，应当遵循下列基本程序：

（一）成立谈判小组。谈判小组由组织采购活动的采购人或其委托的采购代理机构代表和有关专家共三人以上单数组成，其中专家的人数不得少于成员总数的三分之二。

（二）制定谈判文件。谈判文件应当明确谈判程序、谈判内容、合同草案的条款以及评定成交的标准等事项。

（三）确定邀请参加谈判的供应商名单。谈判小组从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商参加谈判，并向其提供谈判文件。

（四）谈判。谈判小组所有成员集中与单一供应商分别进行谈判。在谈判中，谈判的任何一方在不得透露与谈判有关的其他供应商的技术资料、价格或其他信息。谈判文件有实质性变动的，谈判小组应当以书面形式通知所有参加谈判的供应商。

（五）确定成交供应商。谈判结束后，谈判小组应当要求所有参加谈判的供应商在规定的时间内进行最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有参加谈判的未成交的供应商。

（六）备案。组织采购活动的采购人或采购代理机构将谈判纪要及确定成交供应商的理由在谈判结束后5个工作日内报同级政府采购管理部门备案。

第三十一条 询价采购，是指对三家以上的供应商提供的报价进行比较，以确保价格具有竞争性的采购方式。

采购的货物规格、标准统一、现货货源充足且价格变化幅度小的政府采购项目，经政府采购管理部门批准，可以采用询价采购方式。

第三十二条 实行询价采购方式的采购项目，应当遵循下列基本程序：

（一）成立询价小组。询价小组由组织采购活动的采购人或其委托的采购代理机构代表和有关专家共三人以上单数组成，其中专家人数不得少于成员总数的三分之二。询价小组应当对采购项目的价格构成和评定成交的标准等事项作出规定。

（二）确定被询价的供应商名单。询价小组根据采购需求，从符合相应资格条件的供应商名单中确定不少于三家的供应商，并向其发出询价通知书让其报价。

（三）询价。询价小组要求被询价的供应商一次报出不得更改的价格。

（四）确定成交供应商。采购人根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商，并将结果通知所有被询价的未成交的供应商。

（五）备案。组织采购活动的采购人或采购代理机构应当将询价纪要及确定中标供应商理由在询价结束后5个工作日内报同级政府采购管理部门备案。

第三十三条 单一来源采购，是指向供应商直接购买的采购方式。

达到限额标准以上的单项或批量采购项目，属于下列情形之一的，经政府采购管理部门批准，可以采取单一来源采购方式：

（一）只能从唯一供应商处采购的；

（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；

（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原有供应商处添购，且添购金额不超过原合同采购金额百分之十的。

第三十四条 政府采购管理部门根据政府采购预算和计划，就不同采购人之间的同一类项目，商各采购人同意后，可汇总委托采购代理机构组织采购活动，采购方式及采购程序按本规定执行。

第三十五条 限额标准以下的单项或批量采购项目，由采购人比照本规定执行。

第四章 监督检查

第三十六条 政府采购管理部门应当加强对政府采购活动的监督检查。

监督检查的主要内容是：

(一)有关政府采购的法律、行政法规和规章的执行情况；

(二)采购范围、采购方式和采购程序的执行情况；

(三)政府采购人员的职业素质和专业技能；

(四)应当监督检查的其他内容。

第三十七条 政府采购管理部门应当根据管理需要会同有关部门对政府采购项目的运行情况进行评估。

第三十八条 政府采购活动应当接受监察、审计等部门部门和社会的监督。其中，数额巨大或重大采购项目活动应邀请监察部门参与监督。

第三十九条 政府采购管理部门应当对采购代理机构的采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项进行考核，并定期如实公布考核结果。

第四十条 政府采购管理部门在履行监督检查时，采购人和采购代理机构应当如实反映情况，提供有关资料，自觉接受监督检查。

第四十一条 政府采购当事人违反本规定的，政府采购管理部门依据有关法律、法规及有关规定进行处罚。

第四十二条 任何单位和个人有权对政府采购活动中的违法违规行为以书面形式向同级政府采购管理部门投诉。

第五章 附 则

第四十三条 本办法由河南省财政厅负责解释。

第四十四条 本规定自发布之日起施行。
民事诉讼中的调解与地方保护主义

邵东县人民法院 刘海涛

经济的市场化、一体化、现代化势必以法治的现代化为前提。当前，随着司法改革足音的不断切近和《人民法院五年改革纲要》的颁布，人们的目光已越来越多地投注于对司法公正的追求。在这样一种背景下，地方保护主义及其恶果也越来越凸显，成为我们司法改革中亟待解决的一个重要问题。应当认识到，地方保护主义作为一种区际间对资源分配、人才交流、市场交换的不合理干预和控制，是因为各区际间狭隘的局部利益所致，其本质是违法的。而法院审判工作中的地方保护主义，却有其体制上、经费保障制度上的深层原因。因此，从制度上改变目前我国司法权地方化、各级法院人、财、物受制于地方政权的状况，是我们克服审判工作中的地方保护主义，以维护司法公正的根本途径。关于变更人民法官的产生方式、人民法院领导体制和经费保障机制等方面的论述因而也常见于智者论述中。但是，囿于宪法修改的严谨性和政治体制改革的长期性、渐进性，上述措施在一定时期内还难以实现。本文试就民事诉讼调解中的地方保护主义及其克服作一浅探。或可以完善民事诉讼中的调解制度为契机，寻找一个较为便捷的限制地方保护主义及司法腐败蔓延的切入点。


一、现行民事诉讼调解制度的负面评价
现行民事诉讼中的调解制度肇始于民主革命时期，并在其后不断得到巩固和发展。应当说，这一制度契合了改革开放前的社会实际，与当时社会利益的单一化、经济活动的计划化、法律的简约化、权利观念的淡漠化是相适应的。它继承了我国“轻法理重人情”，“以和为贵，以人为本，重义轻利”的儒家传统道德基础。同时它更满足了“平和地解决纠纷”以维护政权稳定和社会稳定的单一诉讼价值标准。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，一些旧有的社会价值观发生了变化，利益主体越来越多元，权利观念越来越鲜明，国家权力在市民生活中的许多领域逐渐淡出，人们对诉讼目的的追求已越来越多地转向正义的实现而不再满足于仅仅是纠纷的解决，由此，调解制度的某些弊端尤其是其制度框架设计上的某些不合理之处也日渐显现。
1、民事诉讼中的调解弱化了实体法对法官的约束
毫无疑问，司法权的本质决定了我们对法官的判决有着严格的合法性要求。这种严格要求体现在法官对每一权利主张的肯定或否定都应具有实体法规范的支撑。判决对实体法规范的遵循是无条件的，非此不可的。这也是判决产生强制力和得以有效实现的前提和依据。而在民事诉讼中，调解协议的达成以诉讼当事人的自愿为基础，这其中包含了诉讼当事人对其诉讼权利和实体权利的处分。故调解的合法性要求仅体现在“调解协议的内容必须不违反法律”。也就是说，只要调解协议的内容不违反实体法的禁止性规定就是允许的，即使其并未严格遵循实体法的规范。因而,在实体法的适用上， 调解具有相当大的灵活性。调解对实体合法性的要求比判决显然要宽泛得多。概而言之，调解协议的合法需要满足的只是以下两个条件：a.内容不违反法律的禁止性规定；b.调解协议的达成系出于当事人自愿。如果对之进行更深入的分析，我们就可以发现这样一种情况：从表面上看，当事人在调解中作出的让步是对其民事权利自愿作出的处分，因而无懈可击。实际上，这一处分行为往往并非出于当事人自愿，而是在法官的暗示、诱导甚或是别有用心的压制下作出的。由此可见，正是“自愿处分”中不可避免地掺入了权力意志和地方不法干预的因素，使得这种“自愿”显得格外暧昧。这样，就使得诉讼的结果可能被实体法规范之外的其它因素所左右。所以说，调解弱化了实体法对诉讼活动应有的约束。
２、民事诉讼中的调解弱化了程序法对法官的约束
审判权基于其“居中裁判”的特质又使得司法独立成为法制基本原则，乃至于权力机关的监督也被限制在事后监督的范围内，而无法对司法不公起到直接的事前防范作用。至于其他组织对法院、法官的监督更受到了种种限制（尽管这些限制是正当的而且绝对必要）。因而，强调程序正义，以细致、严整的强行性程序规范来约束法官，防止审判权的滥用也就成了最有效、最主要的办法。而当法官采用调解方式解决纠纷时，由于纠纷的解决是以当事人合意为基础的，所以调解在程序上不必像判决那样严格按照诉讼法的规定进行，而更具某些非程序化的特点。例如，法官可以主动地决定诉讼进入调解程序，可以随意选择“背靠背式”调解或“面对面式”调解，这种权力的随意性实质上是以对当事人的部分诉讼权利进行限制为代价的，也使得法官对其司法权的行使悖离了其应当具有的被动性的特点。通常观念甚至认为，调解制度在民事诉讼中的运用，其目的之一就是为了简化诉讼程序，便利群众。显然，这就使得法官可因调解而脱离程序法的规范和约束，造成其行为失范和诉讼活动的无序，并进而导致实体上的不公。
３、民事诉讼中的调解弱化了审判监督机制对司法不公的防范作用
对于一个案件而言，判决可能会导致一方当事人因不服而上诉。一审法院处于地方权力和地方意识的包围中，相对而言，二审法院就显得超脱许多，因而上诉审作为对一审裁判的一种重要的监督方式，对防范司法不公尤其是防范地方保护主义具有极其重要的作用。但是，由于调解是以双方当事人合意为基础的，因而具有不可上诉的特点。这一对当事人上诉权的限制导致了上诉这一重要监督机制对调解不复存在。法官所须承担的诉讼风险也因此大大下降。显然这不利于督促一审法院严肃执法。同时，虽然民诉法允许当事人对已经发生法律效力的调解书申请再审，但对申请再审的理由作了严格限制：即民诉法第一百八十条所规定的“调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律”。并且，要求当事人就此负举证责任。实际上，由于调解过程的非程式化和随意性特点，当事人很难在事后将调解的具体过程予以再现，因而也就无法举证证明法官在调解中违反了自愿原则。所以申请再审成功的可能性相当小。这就使审判监督机制难以启动。在监督机制被极大弱化的情况下，很难想像司法公正能仅依靠执法者的内在约束而得以实现。
综上所述，由于民事诉讼中调解制度的负面因素存在，实际上使得法院和法官对个案的处理有可能游离于程序法和实体法规范之外，这在客观上就为地方保护主义在民事审判工作中的滋生和蔓延提供了得天独厚的便利条件。

二、民事诉讼调解中的地方保护主义及其体现
现化法制观念普遍承认：“不受限制的权力必将导致腐败”。因此，一整套严谨、完备的诉讼程序制度的制订和遵行，以及相对完善的实体法规范，是促进司法公正，防止司法权滥用的基本前提。如前所述，在我国目前体制下，尚不能从根本上消除地方保护主义的产生。而民事诉讼中的调解制度又因其本身的缺陷和执行中的不规范，使得法院和法官的审判权在某些方面得到了不合理的自由发挥空间。显然，这就不可避免地导致了地方保护主义在民事诉讼调解过程中的肆意猖镢。
1.现行调解制度本身的负面因素导致地方保护主义获得极大的滋生空间。
地方保护主义往往从人事任免、财政政策、人情往来等各个方面影响和干扰法官的审判活动，有时还以“注重案件政治效果、社会效果”、“为经济建设保驾护航”等面目出现。而其维护地方不法利益的初衷显然与大一统的立法存在着尖锐对立。这种尖锐对立往往使法官无所适从，陷入尴尬境地。依法审判可能招致地方保护主义者的不满，进而在人事、财政等方面陷入不利；违心地错判虽然使地方不法利益得逞所愿，却又难回避法律本身的评判，和上诉审、再审的检验。不得不承认，在这种两难境地中，无奈的法官们往往正是籍调解制度所展拓的疏漏之处，才得以“突围而出”。从而在合法的案件处理结果之外，寻找到一种既维护本地方的不法利益，又不受监督机制约束，更无需承担诉讼风险的结案方式。而对更多具有强烈护法意识的法官来说，也正是因为调解制度的种种缺陷，使得他们失去了籍以抵抗地方意志的最后一件武器：实体法的规定和判决合法性的严格要求。所以说，正是因为现行调解制度弱化了程序法和实体法对法院和法官的约束和规范，使得某些极大损害外地当事人合法权益的案件处理结果能够以合法形式出现，并获得强制执行力。显然，这就使得地方保护主义的滋生获得了广泛而丰肥的空间。客观上促进了地方保护主义在审判工作中的猖獗之势。
2.实践中一些背离调解原则的作法成为地方保护主义得逞所愿的手段。
为使民事诉讼中的调解制度不断适应新的社会条件。我国立法机关曾一再对调解制度作出修改，直至一九九一年确立了“自愿合法”原则。应当认识到，这种立法上的完善和修正，主要就是为了解决审判实务中普遍存在的重调轻判，压服性的非自愿调解等问题。然而，从我们当前的审判实践中来看，这一原则并未得到严格遵循。而“重调轻判”、“以压促调，以拖促调”现象不但没有真正得到解决，反而成了某些法院和法官用以维护地方利益，实现地方保护主义的重要手段。
由于现行制度下的调解一般由握有该案裁判权的承办人主持，调解方案亦常由法官确定或提出。在这种“调审结合”的模式下，自愿原则往往难以落到实处。尽管现行调解制度的自愿原则要求法官不得对当事人意愿进行强制或变相强制。但是, 法院和法官常常会基于其地方保护主义的驱动, 自觉不自觉地利用自己是案件的审理者,手中握有对案件裁判权这一优势来“以压促调”。
而当事人，尤其是外地当事人一方，往往慑于法官手中的裁判权，因害怕不同意调解将触怒法官，最终承担更加不利于已的判决结果，而违心地作出妥协。在这种巨大的心理压力下，自愿原则往往被背离，而掺杂了地方保护主义因素的调解协议实际上也就意昧着对外地一方当事人权益的损害，既不公平，又违反了民事法律行为“表意真实”的基本前提。也就是说，类似的调解协议同样背离了合法原则。这种既违背合法原则又背离自愿原则的协议却能够以合法形式被赋予法律效力。试想，这是不是不合理制度为地方保护主义造就的一个“魔鬼者的乐园？”
同时，虽然民诉法第九条规定“调解不成的，应当及时判决”，但这一思想并没有得到贯彻。实践中，久拖不决，久调不决的情况并不鲜见，这对当事人尤其是外地当事人一方造成的讼累和心理压力。势必直接影响到调解协议的达成。也成为地方保护主义实现的温床。 正是因为民事诉讼现行调解制度本身及其实践中的种种不完善，自民事审判方式改革提出伊始，调解制度即不断受到质疑。尤其是当调解制度已成为地方保护主义洪流肆虐的“管涌”所在时，如何采取措施消解这一负面影响，就成为当前司法改革所急待解决的一个重要课题。当前，我们以实现审判公正、公开为目的的审判方式改革正获得举世公认的积极评价，但如果继续忽视了对现行调解制度的负面影响而无所举措，危害将是巨大的，甚至会导致我们在其他方面的改革成果付诸东流。但是，应当认识到，调解制度因其在我国深厚的人文道德基础和诉讼价值基础而必将继续存在下去。那么，对其进行严格的规范和修改就显得必要。笔者认为，应当尽快制订相关规则，以求对调解进行严格的程序规范和重新定位。


三、严格规范民事诉讼中的调解制度，真正落实自愿、合法原则
如前所述，我国现行民诉法虽然确立了调解的自愿、合法原则。但缺乏一套具体的可以实际操作的规则以保障自愿、合法原则的实现。基于消解现行调解制度对地方保护主义放纵作用的直接考虑，笔者认为，应当从以下几个方面对现行调解制度进行适当修改：
1.重新审视调解的目的及作用，进一步强调自愿原则。
应当认识到，诉讼当事人通过行使起诉权而启动诉讼程序，其最终目的是为了实现对公平、正义的追求和自身合法民事权利的保护。现代司法活动亦应尊重这一权利主张，而不是象以往那样简单地以纠纷的最结解决为诉讼目标。因此，首先应当改变过去“重调轻判”的观念，而将调解作为一种明确当事人权利义务基础上的辅助性结案方式，要在调解过程中强调对当事人合法权益的保护。使争议双方在处分自己民事权利前对各自的合法权利义务具有清楚、明确的认识，改过去“让谅型”调解为“公平型”调解，不再在调解中片面强调当事人的“互谅互让”和牺牲精神。笔者建议，在调解书的制作中，亦应如判决书一样写明事实和证据分析，并增加“本院认为”的说理部份，通过在“本院认为”部份的法理阐述和法律判断表达清楚审判组织的观点。使当事人即使让步，也要让得明明白白。如此，就使得实体法对调解协议的达成也起到了一定的规制和约束作用。也更能反映调解中的自愿是一种“清醒而理智”的自愿，这样就限制了法院对当事人意愿的任意强制。
2.严格规范调解程序，防止其不规范性和随意性。 具体而言，为使自愿、合法原则在调解过程中得以贯彻，应制订严格的调解程序，如限定调解只能在合议庭评议结束后、宣判前进行（在庭审前的所谓“调解”应当是以双方当事人及其代理人为主导的“和解”活动）。任何在诉讼其他阶段中开始的调解活动均为非法。严格规定调解的期限，如果调解程序开始后，经过法定期限仍调解未成的，应当宣布调解终结，然后作出判决并宣告。调解程序的启动亦应以当事人双方主动的自愿申请为前提，法官不得依职权启动调解程序（鉴于离婚案件纠纷的特殊性，可把调解作为离婚案件的必经程序，法官得依职权启动）。明确规定不得将调解过程中当事人的态度和要求、调解方案作为判决的证据和当事人的心理底线使用。有条件的地方还可实行“调审分离”，即在审判组织外另设助理法官，由助理法官主持当事人进行调解，合议庭成员或独任审判员不得参与调解活动。同时，把审理程序与调解程序明确划分开来，在进入调解程序之始即裁定中止审理。以上这些制度的严格遵循势必将调解程序纳入合法的轨道。以使调解符合诉讼活动的基本要求。也必然使其自愿、合法原则的贯彻得到切实保障，从而有效防范地方保护主义及其它司法腐败现象。
3.协调和修改审判监督机制相关规定，强化对调解的监督机制。
对调解书的不可上诉似乎无可非议，那么再审尤其是在上级法院启动的再审程序对防范地方保护主义就显得特别重要。而现行民诉法对申请再审条件的苟刻限制显然不尽合理。笔者认为，在上述调解程序得到确立后，对任何违反法定调解程序所达成的调解协议都可以启动审判监督机制予以纠正，这就要求修改民诉法相关规定，对当事人申请再审的条件适当放宽，增强其可操作性。
同时，应当明确的是，调解协议虽然因包括了当事人的自愿处分而不便对其进行直接的合法性监督。但法院调解同样是法院行使司法权的方式，应当也必须纳入检察监督的范围内。因而检察机关对法院的民事调解书同样具有抗诉权，只是其抗诉的理由更多地需要从程序上寻找而已。唯如此，才可能为当事人寻求救济提供更多、更强有力的合法渠道。

参考文献：


1.《司法改革研究》 王利明
2.《法院调解制度的评价与完善》 汪健华
3.《法院调解制度改革的构想》 司莉
4.《民事诉讼法学》 柴发邦
5.《民法基本原则解释》 徐国栋