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法律文化论/解国臣

时间:2024-07-05 03:12:47 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9208
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法律文化论


解国臣


【内容提要】本文从历史与现实的分析中得出结论,法律的生命是指法律能为社会所实践。又从文化及法律与文化的关系的分析中得出结论,法律要具有强大的生命必须有文化的支持,即法律要深植于文化之中。接着又对法律规避进行分析,指出法律规避的现象其实是文化与文化之间的冲突。而在现实中,创造传统是使法律具有生命力的有效途径。
【关键词】法律的生命 文化 法律文化 法律规避 传统 传统的创造


一、 法律的生命

斯芬克斯之迷埋藏在人类及其所有的创造物之中。
“人类选择了法律,便崇尚法律。”①可是法律的创制者们却发现他们的法律总是让他们失望,而善良的老百姓们却总是处在痛苦的高压中。在结束野心勃勃的战争之后,赢政开始自信的制定法律,并且踌躇满志的要使秦王朝万世一系。几十年后,他的敌人发现,赢政的失败,正是由于他所制定的法律,他所创立的王朝连同战马和剑戟都淹没在历史的尘土之后。可令汉王朝的儒者们不解的是何以赢政的祖辈们如此成功?斯芬克斯之迷的又一面?!从悠古的历史积淀中我们发现:法律是有生命的。法律的生命同文化的生命一样源自于人的生命。当我们在论述法的生命的时候我们是从另一个角度讲述人的生命!
所谓法的生命,首先应该是法律能够为社会所实践。换句话说,即是法律体现了社会。因为法律是现实理性,是法律的创制主体对社会的理解,用法的形式设定的一个完整的基本的社会秩序,并希望能够在社会发生纠纷时为其提供一套标准和制度以维持正常的秩序。然而正是因为如此,才使得法律于法律之间有了区别,其生命力是强盛的还是短暂的?法律是理性还使得法律的创制主体希望借助法实现一定的社会和政治目的,法律还应承担一定的功能。因此,法的生命还应体现在实现这些功能上,其中之一便是社会变革。
当今中国学术界存在着“法律移植论”与“本土资源论”之争,构成了中国法律理论中的一个核心问题,前者主张将西方法律传统中有益的东西经由立法而纳入中国法律制度中,而后者主张将中国各种传统中有益的资源经由立法而容入中国当下的法律制度之中。②事实上,无论是“移植”西方法律传统,还是发掘“本土”资源,其目的都是想赋予法律以更强大的生命力,使其承载中国在法治之路进程中的理想。
然而无论是“法律移植论”还是“本土资源论”,似乎是只要法律具有一些资源,就会自然使其具有强大的生命力。果真如此吗?

二、 文化的概念

我相信法律的生命力必须从文化上来理解,因为法从一定意义上来说从属于文化;文化为法的产生和发展提供了场景和条件,。然而什么是文化呢?
关于文化的最经典的定义是爱德华·泰勒在1871年所下的,他在其《原始文化》一书中指出:“文化与文明,就其广泛的民族学意义来讲,是一个复合的整体,包括知识、信仰、艺术、道德、法律、风俗以及作为一个社会成员的人所习得的其他一切能力和习惯。”①这一对文化的较早的界定的确对许多人关于文化的理解产生过很大的影响,并且这种影响至今还存在。可是我们不得不指出其中的不足,最大的不足就是他将文化只限定在包括知识、信仰、艺术等精神领域,这些要素所组成的一个复杂的整体就是文化。后来的学者对这一理论的批判主要就集中在这一点上。
然而,无论文化包括那些要素,它首先是作为一种“生存方式”而对我们有意义。“美国的人类学家所用的文化一词......是指整个人类环境中由人所创造的那些方面,既包括有形的也包括无形的。所谓‘一种文化’,它指的是某个人类群独特的生活方式,它们整套的‘生存样式’”。②而作为生存方式,文化首先提供给我们的是一整套生活习惯和能力,使我们得以生存于既定的社会中;其次是一种世界观,使我们按照既定的模式去看待社会,理解社会。虽然这一种世界观是在人类群体从事生产和社会生活的过程中产生的,并且是其反映;但它具有一定的独立性,并且决定着这一群体中的个体的行为,包括对法律及其制度的态度和法律生活。一套完整的文化还应包括一套工具和制度,这是文化运行所必不可少的。
“我主张文化的概念……本质上是符号性的。……人是一种悬挂在由它自己织成的意义之网中的动物,而我所谓的文化就是这些意义之网。”③且不论这一论断是否正确,但它确实道出了文化的一个特征,即符号性,隐藏于人类群体生活中的文化的确无时无刻不向人们传达意义,“由历史传递的,体现在象征符号中的意义模式,它是由各种象征性形式表达的概念系统,人们借助这些系统来交流、维持并发展有关生活的知识以及对待生活的态度。”④文化的符号性产生的第一个结果是文化的濡化过程,即文化的习得过程。这一过程有两方面得含义:它是人类群体中的个体接受文化并成为群体中得一员得过程,又是文化以传统的形式得以延续和发展得基础。第二个结果是当两种文化接触时使不同文化之间的交流的产生得以可能,相反的情况——文化冲突——也可能发生。
文化的另一个特征是其系统性。虽然文化总是通过群体中的每个个体的行为表现出来,但它决不是个人的所有物,而是一种社会存在。文化是一种靠各种具有内在关联性的元素组织起来的相对自足的复杂整体。系统性首先表明的是文化具有结构,再这个结构中,各种不同的元素具有不同的地位,发挥着不同的作用。各种元素之间的关系正是系统性的第二重含义,各种元素之间相互作用,这种作用是自组的,构成一个整体,这个整体是和谐的,以至于它对于异质的外来物最初都采取排斥的态度。
文化的符号性与系统性的逻辑必然结果是规范性。文化并不是静止的,而是不停的运转,这使文化产生了一种社会力量。依据这一力量,任何与其不一致不协调的行为或事物都被认为是不适当的,要将其纠正;如果纠正不成功的话,则将其排斥在自身之外,“那就意味着,你不仅从村中消失,而且从人类中消失。……他们都认为是你遗弃了他们。”⑤文化的规范性是其系统性的最有效的保证。
文化基本上是一个复杂但五彩缤芬的人类的创造物,其特点并不是上述几点就能表述清楚的,但这足以让我们理解文化和法律之间的关系。对于这样一个文化的概念来说,文化不在是单纯的社会规范,而是包含着有更广阔的背景和意义的文化系统的一个部分。那么这样的一个法律的概念究竟该如何理解呢?

三、 法律与文化

文化的概念扑朔迷离导致关于法律文化的概念也难以把握,甚至有人根本否认法律文化这一术语。但无论如何,我们都无法否认法律是一种文化现象,法律与文化有着紧密的联系。
“法律就是地方性知识:地方在此不只是指空间、时间、阶级和各种问题,而且也指特色,即把对所发生的事件的本地认识与对可能发生的事件的本地想象联系在一起。”①所谓地方性知识是指建立在整个文化的背景之上的关于法律的认识。如何理解呢?我们可以从具体的例子中发现他们之间的联系。
因果报应和灵魂再生不仅是印度宗教教义的基础,而且深入到印度人的观念的最深处,构成他们看待世界和人生的基点。雅利安人的入侵带来了直到今天依然是构成印度社会基本结构的种姓制度,使得达罗庇荼人成为贱民,处于社会的最底层,是不可接触的人:他们不得参加宗教仪式,也没有其征服者享有的种种社会特权,居住在与世隔离的村庄或城镇外面的住房里,他们必须非常小心的避免玷污各种姓的成员,直到近代,每当他们走出自己的住处或村庄时,就必须敲打一对竹板,警告他人,他们正在走近。这种社会地位使得他们在心理上受到严重的创伤,他们相信因果报应,即每个人在现世中的地位是由其前世的行为决定的。因此,“贱民们应由于他们过去的罪孽而对他们现在的苦境负责。”②由于这些观念相对与雅利安人来说是先进的,并且是可利用的,因此,它们成为整个印度的观念。③
因此,印度的哲学起源于对苦难的关注,然而它们又提供了逃脱苦难的希望。佛教的四圣谛充分表达了印度哲学的这一立场:“人生有苦,苦皆有因,苦因可灭,灭因有道。”④然而,相对于现世的苦难来说,前世的行为是如此的遥远,以至于他们要抛弃所有的理智与经验,要“四大皆空”,方能感知到前世,感知到实在,感知到宇宙和神性的存在。因此,无论是精神中较低级的部分,如情感、知觉、经验、身体诸功能、言语等,还是精神中较高级的部分——理智——都构成了灵魂与实在之间的屏障的变异与分化。“……只有当灵魂从对各种变异的依恋中解放出来而与实在相联结,方才不会有苦,,这时获得的乃是纯粹的、彻底的、无差别的生命。”⑤
因此,印度人解救苦难的方法是灵魂的进化。这种灵魂的进化又两个显著的特点。首先,这种进化指向的是dharma ,既我们通常说的“达摩”。要想理解它有一些困难, “因为它的问题,关键不在于因词义的多样性而需要把词义范围划分成许许多多的小类,而在于词的不确定性,它的词义范围无限延伸,几乎没有边界。”⑥就宗教意义来说,它不仅指弥漫于宇宙的最高精神——一个具备一切知识和知觉的生命体——婆罗门,而且指这样一个境界,教徒们通过修行,已经退出了感觉世界,摆脱了欲望和理性的束缚,为婆罗门所接受,从而跳出轮回,不再受苦。dharma 不仅是神,而且是神的王国。“在佛教的巴利语中,dharma被写成是dhamma,从此一角度看,它可以有并已经有了上千种的译法:‘正当’、‘真理’、‘必由之路’等”。①在沃尔泼勒·胡拉勒(Walpola Rahula)(一个佛教徒)看来,“在佛教术语中,没有一个词比dhamma有更广的含义……任何东西,宇宙之内的或宇宙之外的,好的或坏的,有条件的或无条件的,相对的或绝对的”。②要想进入神的王国,就必须按照神规定的道路前进。再这一意义上dharma又是教徒在修行时必须遵守的戒条。在传统的印度社会中,法律上的权利与义务被认为是同个人在社会秩序中的地位相联系的,而对在社会秩序中的地位的界定则是超验的,是由dharma界定的。
由此就构成了这种灵魂的进化的第二个特征,即每个人在这一道路上,都是各自进行,沿着属于自己的dharma前进,最终获得解救。因为每个人的“苦因”和dharma不同。“灵魂的发展是一种孤独的事业”。③也就是说社会所强加给人们的权利和义务是个别的和不统一的。每个人权利和义务都不相同,并且这些权利和义务没有明文记载,必须靠与dharma的超验接触才能得到。而在现实中,往往是婆罗门根据具体的情况确定的;因为婆罗门被认为是能与作为天神的婆罗门接触的人。(当然,这并不否认同一类的人有着相同的或相类似的dharma,比如婆罗门、刹帝利、与贱民之间,男人与女人之间。)
“dharma是这样一种事实,即存在着各种必须遵守的规则。dharma是秩序的原则,而不管那种秩序实际为何。……一种存在的dharma,既是他作为人类的特征,也是他作为个体的职责……。他可以拒绝履行他的职责,这也就否定了他的自然,但印度人把这种冲突视作不和自然规律的现象,是必须加以清除的……”④
履行这一职责的即是王。王被称为dharma捍卫者。因为王通常被认为是神的后裔,是凡间的dharma;“王的dharma在于捍卫dharma”。早在远古的印度,王的职责即被规定在法律中了,《摩奴法典》用了三章——占全书的1/4——的篇幅来记述这些职责。由此而进行的审判工作也是零散的和不统一的。而且这种捍卫dharma的方式是将事实解释为一系列的dharma,而把“应然”和“实然”相联结,即先确定当事人的dharma,再确定纠纷及其解决。
因此,我的结论是,法律的运行必须要有文化的支持。法律的生命深藏于文化之中。对于世界和社会秩序的看法决定了社会权力的分配,决定了社会制度的组织。法律的运行并不是国家单方的行为,我们宁愿将其看作是整个社会,包括个人、社会组织和国家机构按照各自对法律的理解和态度所进行的法律生活。在这个过程中,法律能否顺利运行,并不是由国家决定的,而是一个社会过程。对于社会来说,对法律的实践,不仅仅是惧怕国家强制力的结果,也不仅仅是对于较好的行为后果的
的期望的结果,而是这种法律能不能为社会所接受,融入社会;是这种法律所体现的价值取向是否与社会的价值取向一致。因此,法律的运行不仅仅是国家意志的实现,从更大的环境来说,也是文化的实现。
四、法律文化与法律规避

我们不能因此就说,一个文化圈内的法律系统是由这个文化圈中的人的观念决定的;但我们也不能否认,观念对于个体参与法律生活的影响。在一个文化单一的社会中,现实的法律与观念的法律总是一致的,并相互作用;这就是法律文化,即一个文化中的群体或个体依据其法律观念参与社会的法律生活。
现代世界的特征使我们在考虑法律文化时不得不将现实的法律与观念法律相分离,虽然法律文化是他们的结合体。因为现代的文化人类学家的辛勤告诉我们,现代社会是多元的,包括社会群体的多元与文化的多元。这种多元性造成了在一个政治统一的社会中,文化并不统一,法律文化往往也并不统一的结果。而这一结果中,作为现实法律的国家法与作为观念法律的民间法的不一致格外引人注目①。因为民间法是存在于社会生活之中的活的法律,本身既是一种实在秩序又是抽象的规则;而国家法在为社会实践之前,只是一种抽象的规则,并不具有实在秩序的意义;但国家法作为国家意志,它必须为社会所实践,而且又国家强制力作为保证,具有强制的人为的普适性。这种冲突的结果的法律表现即是法律规避,对国家法的规避。在具体的案件发生时,当事人往往面临着几种不同得法律行为方式的选择,是国家法还是其生活群体信其所是的民间法?当当事人选择了后者时,法律规避的现象就产生了。
站在国家的角度来看,也许法律规避②并不是一种明智的选择。因为它实际上违反了法律,随之而来的是要承担法律上的责任。但就当事人来说,由于其生活在这样的环境中,这种选择是合适的并且是可取的,他并不会笨到要选择于他最不利的行为方式。事实上这并不是国家法与民间法之间的冲突,而是这两种法律或许在价值取向上不同,或许在行为模式上不同,或是两种法律选择所要求的成本有差异。而造成这种区别的原因则是国家与社会的相对分离。③
国家虽然是由社会产生的,在国家建立之初,或许可以对社会生活产生强有力的控制。但国家及其统治机构毕竟不能参与政治领域以外的社会生活;而且在一个多元的社会中,作为国家法的制定者的国家所持有的理念也不同与社会,他们过多的考虑了政治因素;在现代社会中,他们都会参与一个以西方政治理念为核心的国际社会。而在社会,在民间,一般群体所持有的理念则要世俗得多,并且大多数都保持着传统特色。
这并不是说国家法与民间法就存在着绝对的分界。法律规避是在当事人明显了解两种不同的法律行为的情况下所作出的选择。这就表明国家法在很大程度上影响了当事人的选择。乐观主义者还可以说,当国家法所规定的行为方式,在当事人看来,比民间法所规定的行为方式更合理时,法律规避或许就不会再发生了。“……国家法是私了的基点,哪一方对国家的制定法了解得越多,越确定,他们再讨价还价的过程中就越处于有利的地位,他们就越能运用这些知识控制局面,操纵整个私了过程。”④在这一过程中,国家法则通过法律规避对当事人的法律观念造成或多或少的影响。
但对于国家法来说,其生命当然不能只有这么一点影响。只有当国家法在社会上运行,而没有法律规避的现象出现,成为为社会所实践的现实生活中的法律时,才能说它具有强大的生命力。但如何做到这一点呢?

五、传统的创造
试论信息公开在我国建立的可行性

季乐 上海大学法学院 上海市外青松公路7989号上海大学法学院2002研

在我国不断加大反腐败力度的今天,任何行之有效地抑制腐败、倡导廉政、提高工作效率已成为党、国家以及人民群众十分重视和关心的内容。而政府信息公开这一法律制度将很大限度内保证这一要求的实现;其目的一是强化民主政治,二是防止贪污腐化。民主政治使公民能够参与行政、监督行政。要监督政府首先要了解它。行政公开是监督行政的基本前提,没有行政公开就没有监督行政。建立和完善行政公开法律制度不仅是一个世界潮流,更是我国所面临的当务之急。行政公开原则实际上是行政程序法的特有原则,也是行政程序法区别与行政实体法的根本标志。它是政治活动公开化在行政程序上的体现,是公民参政的延伸。行政行为的公开化有利与提高公民对行政机关的信任度,并使公民能够监督行政主体是否依法行政,从而帮助克服官僚主义,同时也保障公民对政府工作的监督。
一、 关于政府信息公开的界定
行政公开是行政主体在行使行政职权时,除涉及国家机密、个人隐私和商业秘密外,必须向行政相对人及社会公开与行政职权有关的事项。行政公开,在我国也称增加透明度,是二战以来世界行政的一个发展趋势。公民的知情权和与之相对应的政府说明义务是行政公开的法理基础。行政公开原则是指对重要的行政行为、与公民权利义务直接相关的行政行为,要通过一定的行政程序让公民了解。这些行政行为主要是制定行政规范、作出行政处理和行政决定、实施行政强制行为以及进行行政裁决的行为。
有的学者以行政主体在行政公开的作用不同将行政公开分为主动公开和被动公开。①所谓主动地公开信息是指政府主动地在有关的公开出版物上公布政府信息(如我国的《国务院报》、《人民日报》等),或者以通告、告示、布告、公告等方式公开政府信息。所谓被动地公开信息,是指应人们(包括自然人、法人和其他组织)的申请,允许申请人通过查阅、阅读、复制、下载、摘录、收听、观看等形式,依法利用政府部门所掌握的政府信息;或者应申请人的申请将政府信息以通告、告示、布告、公告等方式予以公开。也有学者将行政公开的分类分为宏观和微观两种形式,微观意义上的行政公开是指行政机关依照法定程序向公众或特定的公民提供有关资料的法律行为;宏观意义的行政公开是由有关行政机关向公众或特定的公民提供相应行政管理资料范围、主体、程序和法律后果等要素组成的法律制度。行政公开立法有小公开和大公开两种模式,前者向个案当事人开放,后者并向一般公众开放。②但无论是怎么样的区分标准,行政公开的本质是通过一种法律程序实现对行政权的制约,具有程序法律意义。③通过行政公开,行政相对人可以有效参与行政程序,以维护自己和合法权益,社会因此可以通过行政公开监督行政主体依法行使行政权力。行政公开不充分,监督行政也就不会完整。贪污腐化是在黑暗之处发生的,一旦公开暴露,即如冰雪遇阳光而消融。行政公开与新闻自由的结合会给任何有贪污腐化企图者以巨大的威慑,稍有不慎就会暴露在整个社会舆论的强大谴责之下,到头来不是被追究法律责任就是被迫引咎辞职。而且从行政公开与行政民主、行政法治、行政公平、行政效率的关系也可以看出,行政公开原则在各个原则中都有一定的表现,而且它们也在一定程度上对行政公开原则有所要求。行政公开原则表现与行政程序法的各项原则和具体制度之中。可以说,行政公开原则是行政程序法的生命。而对行政公开原则的强调是重视,也是现代行政程序法发展的必然趋势。
二、行政公开的历史沿革和我国现状
世界上最早对行政情报想公民公开问题做出法律规定的国家是瑞典。早在1766年,瑞典在其《出版自由法》中,就对民众获得行政文书的权利予以保障。但行政公开原则(Openness)作为一项行政法的基本原则是在本世纪中叶以后才迅速发展和推广起来的。
二战以后,人类从法西斯统治的教训中认识到社会公众、新闻媒介等对政府行为监督的极端重要性,提出了“政府公开”、“行政公开”、“情报自由”、“政府在阳光下”、“提高政府行为透明度”、等口号,并陆续制定了各种相应的法律、法规。如芬兰1951年制定的《行政文书公开法》、澳门的现行《行政程序法典》等,其中影响最大、体系最完备的非美国1966年的《情报自由发》及1976年的《阳光下的政府法》莫数。
美国的《情报自由法》于1966年在国会获得通过,1967年7月4日开始生效。这一法律英文一般称为Freedom of Information Act,简称FOIA,其主要内容是规定民众在获得行政情报方面的权利与行政机关在想民众公开行政情报方面的义务。其第一条明确规定:每个行政机关对其中央和地方的组织、办公地点、依法制定的实体、程序规则及其休整、修订、废止、公众向其提出意见、请求及获得情报的地点,都必须在《联邦政府公报》上公布;每个行政机关对其尚未公布的政策声明和解释,对公众有影响的行政人员手册及其裁决案件的最终意见以及行政命令,均应依法允许公众查阅和复制。每个国会在说明制定1976年《阳光下的政府法》的目的时声称:“公众有权在可以实行的范围内,充分了解联邦政府作出决定的程序。”
随着行政法治的发展,将会有越来越多的国家重视行政公开制度的建设以及相关行政程序法律、规章的制定。正如王名扬先生所说:“公开原则是制止自由裁量劝专横行使最有效的武器。” ④
与有关国家相比,我国的行政公开制度还相对落后。目前,我国还没有一部有关行政公开的统一法律,但相关的思想制度现已存在。主要散见于一些法律文件和法律法规之中。如:国务院批准发布的《国务院公报》上登载;《行政处罚法》第四条明确规定了行政处罚的公开原则,其第三十一条“行政机关在作出行政处罚决定之前应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由和依据、并告知当事人依法享有的权利”也体现了行政处罚的公开原则。1988年5月1号起实施的《价格法》第二十四条规定:“政府指导价、政府定价制定后,由制定价格的部门向消费者、经营者公布。”第二十三条规定:“制定关系亲中切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价,应当建立听证会制度,由政府价格主管部门主持,征求消费者、经营者和有关方面的意见,论证其必要性、可行性。”同时该法第三十七条还规定了对价格的社会监督和新闻监督。
另外,行政管理实践中还有许多增强透明度的制度和措施。如:一些地方政府实行“两公开一监督”,“推行政务公开、促进廉政建设”、“一个窗口对外”等办事制度,其中比较典型的是行政管理公示制和政府采购制度。这些措施的采取无非都是为了达到一个目的:将政府行为最大限度的进行公开从而最大可能的来抑制腐败。
我们还是应该清醒地看到,我国的行政公开制度还相当不完善,上述一些制度也只是一些零散的、局部的规定。有的只是试行,大多是行政机关的办事制度,其推行的效果难以保证。在法律上无相应的规定,就难以保证违反这些制度的行为能得到快速有效的纠正。即使有了法律对顶,也难保证公民对违反行政公开制度的行为得到有效权利救济。但我们有理由相信,在目前的形势下,知情权已成为公民基本权利,WTO透明度原则对我国的饿行政公开也提出了要求,而信息时代政府网上工程的推广对行政公开尤其提出了挑战。因此笔者认为,建立行政公开制度的时机已经成熟。
三、存在的问题及其成因分析
上述只是正面、典型的例子,现实形势不容乐观。行政公开制度的落后在相当部分单位还只是流于形式,做表面文章、搞假公开,有的单位则是有利的公开而不利的则保密,搞半公开。因此整体力度不够还未形成制度化,而且存在很多的不合理不可行的地方。笔者认为有以下几点原因:
首先是观念上的落后。我国公务员有一部分人的民主法制观念淡薄,官本位思想在头脑中根深蒂固。行政公开是政府的义务而不是一种恩赐。既然行政工作的宗旨是服务人民,那么对行政机关及其工作人员而言,了解与自己利益或公共利益有关的行政信息、资料等也就是当然的、不可剥夺的权利了,正如美国著名的政治家思想家詹姆斯•麦迪逊所言:“一个民选政府如果没有广泛的信息或是没有取得这些信息的方法,那么它只能是一场闹剧或悲剧的前奏或者可能二者兼儿有之。知识将永远统治无知,因而准备成为他们自己主任的人一定要用知识富裕的力量武装自己。” ⑤
其次,出于利益冲突考虑或者为了进行地方保护。在我国虽然是实行市场经济,但社会主义国家,政府仍然是市场的主导,政府手里尚掌握有控制市场主体的准入、市场资源的配置等关系公民个人与群体切身利益的实权。实施行政公开之后,无疑会使一部分领导对权力失去操纵能力,这对于一贯喜欢将权力玩与股掌间的人来说是非常不能接受的。他们信奉“民可使由之不可使知之”的愚民思想,将手中的权术神秘化、私人化,大搞权钱交易、损公肥私的勾当,极大地损害了政府在公众中的形象。
另外就是制度的不健全。这是一个非常重要的原因。制度上的缺陷导致外部机制的软弱,仅靠道德的约束是远远不能达到法治的目的的。“一个法律程序是正当的,至少意味该程序能够满足程序正义的基本要求。因为这是使某个法律程序具备规定性和正当性的必要条件”⑥因此必须从制度上入手,只有依靠国家的强制力和制度的惯性,才能使局面得到根本性的扭转。
此外,公开内容本身还很狭窄。现行制度关于行政公开内容的规定非常不完善,最大的缺点表现在对于除外事项的解释过于宽泛。如对于行政公开的一般的界定是“除国家规定保密以外的其他事物”,这样的界定实际上是非常不明确的。如对行政公开的定义是行政主体在行使行政职权是,除涉及国家机密、个人隐私和商业秘密外,必须向行政相对人及社会公开与行政职权有关的事项。但具体到何为国家机密、个人隐私和商业秘密,其确定标准还不明确,国家在此可以有很大的自由裁量权。
四、对我国确立行政公开原则及制度的立法思考
其实,我国宪法第27条、第41条都提出了要依靠人民群众,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督。同时对公民的申诉、控告或检举都要负责处理。这里的规定其实都暗含了对行政公开这一制度的确认。
那么对于然后在我国的法律制度中体现行政公开这一原则呢,有的学者认为,在即将酝酿当中的《行政程序法》里,把行政公开制度作为一个基本原则,体现它的重要地位。但笔者的看法,这中做法还不够达到公开行政的目的。很显然,《行政程序法》仅仅是在行政行为的一些普遍环节作出了指导性规定,对具体规范行政行为如何公开,可能规定很粗略,而且也不可能予以详尽的规定。因此有必要再制定一部单行法,专门来落实行政公开制度。在这方面,西方国家早就有成功经验放在我们面前,如美国1966年的《情报自由法》、1976年通过的《阳光下的政府法》、1972年的《联邦咨询委员会法》以及1974年的《隐私权法》中也有关于行政公开的内容。从更长远的角度来看,我国也有制定单行《行政公开》的必要。按照公共选择理论,行政公开化在很大程度上是与行政机关及其工作人员的利益相冲突的,尤其是对那些官僚主义严重、具有私心杂念的人而言更是如此。所以要保证公民知情权,知政权的落实,就必须对政府部门公开行政信息的要求上升到具有强制效力的法律高度。
制定我国的《行政公开法》,应当包括以下几个方面:
1.行政公开的范围。《行政公开法》应该对哪些应当公开、哪些可以公开、哪些又不能公开的事项做出明确的规定,这样就避免在日后的实践中,行政机关找出种种借口和理由来规避法律的制裁。鉴于我国的行政公开法律制度还是刚刚起步,不能强行一步到位,所公开事项还需要逐步放开,所以可以采取分步骤的进行的方式,即初步立法是,可以采取列举式方法,明确行政机关需要想公众公开的内容。一旦这一法律精神在公众当中立足了,行政公开的内容也要进一步扩大的时候,就可以采取排除方式,将不能公开的事项一一列举。现在通行的是将国家安全、国防、外交等事务以及涉及商业秘密和个人隐私作为不予公开的事项。此外,行政机关对不予公开是事项应当承担举证责任。
2.行政公开的程序。尤其是在依行政相对人申请向其或社会公开有关信息的程序中,行政机关对是否公开有比较大自由裁量权,如果在法律上没有明确严格的规定,那么行政机关就很有可能滥用自由裁量权,损害当事人的知情权。而同时在我国,对自然公正原则上,法院所采取的措施又很难作到令人满意。
3.关于法律责任和事后的救济制度。在现代国家的行政公开制度中已经普遍建立了行政公开的法律救济原则。我国现行的行政公开制度中对权利主体的救济权利规定的很少,也很粗糙。因此在以后的法律中,不仅要赋予当事人查阅卷宗的权利,而且要赋予当事人就行政公开享有的行政救济,直到请求司法审查。

总之,行政公开的实现是一个系统工程,它不但需要来自外部的监督和制约,也需要源自内部的程序设置,因此必须要有一个严密的法律体系来规范各方面的行为,使行政公开原则得以落实。以上是笔者的管窥之见,虽然在这一过程中还会存在诸多问题,但相信必将随着政府法治的推进得到很好的解决,而行政公开原则也必将发挥其真正之价值。

① 应松年 陈本天 《政府信息公开制度法律已经》国家行政学院学报 2002.4
② 吕梅 《行政公开制度在我国的构建》 行政法学研究 2002.2
③ 章剑生 《论行政程序法上的行政公开原则》 浙江大学学报 2002年12月
④《美国行政法》法制出版社 1995. 552
⑤ 转引《行政与法》,长春,2000年第2期,第49页
⑥ 转引《行政法论丛》第3卷 罗豪才 王锡锌 《行政程序法与现代法治国家》

行政法/(英)韦德(Wade,H.W.R.)著;徐炳等译.——北京 中国大百科全书出版社,1997,2
《美国行政法》 曾繁正等译——红旗出版社 ,1998,10
《法国行政法》 王名扬著——北京 中国政法大学出版社 1997,5
《中国行政程序法法典化》 杨海坤 黄学贤/著 ——北京 法律出版社1999
《现代行政法原理》 熊文钊著——北京 法律出版社 2000,9
《法律的正当程序》 (英)丹宁勋爵著;李克强 刘庸安等译——北京 法律出版社 1999,11

达州市人民政府办公室关于印发《达州市各级政府及行政主管部门负责人安全生产“一岗双责”制度实施办法》的通知

四川省达州市人民政府办公室


达州市人民政府办公室关于印发《达州市各级政府及行政主管部门负责人安全生产“一岗双责”制度实施办法》的通知

(达市府办〔2008〕6号)


各县、市、区人民政府,市级有关部门:
  《达州市各级政府及行政主管部门负责人安全生产“一岗双责”制度实施办法》已经市政府研究,现印发你们,请遵照执行。




二○○八年一月十七日



达州市各级政府及行政主管部门负责人
安全生产“一岗双责”制度实施办法

  第一章 总 则
  第一条 为加强安全监管,强化安全责任意识,落实综合治理措施,形成各司其职、各尽其责、分兵把口、齐抓共管的安全生产格局,根据《中华人民共和国安全生产法》、《四川省安全生产条例》和国务院《关于进一步加强安全生产工作的决定》(国发〔2004〕2号)、四川省人民政府《关于进一步加强安全生产工作的决定》(川府发〔2004〕20号)、四川省人民政府《关于全面深化“一岗双责”进一步完善安全生产责任制的通知》(川府发〔2007〕40号)等法律、法规、规章及规范性文件的规定,制定本办法。
  第二条 本办法适用于达州市行政区域内的各级政府(含街道办事处,下同)以及各级政府行政主管部门。
  第三条 各级政府及其所属行政主管部门对安全生产工作实行“一岗双责”制度。各级政府有关负责人要负责分管工作范围内的安全生产工作;各级政府行政主管部门负责人按照“谁主管,谁负责”、“谁审批,谁负责”的原则,抓好分管工作范围内的安全生产工作。
  第二章 政府有关负责人的责任
  第四条 各级政府的主要负责人是本地区安全生产工作的第一责任人,对本地区安全生产工作负全面领导责任。其职责是:
  (一)抓好安全生产法律、法规、方针、政策及上级政府、同级党委安全生产工作决策、部署、指示的贯彻落实;
  (二)将安全生产工作纳入本地区经济和社会发展规划,并组织实施;
  (三)建立健全并落实政府安全生产工作责任制;
  (四)将安全生产工作纳入政府的重要议事日程,及时研究解决本行政区域内安全生产工作中的重大问题;
  (五)及时对本行政区域内的安全生产工作作出部署并督促检查;
  (六)落实本地区安全生产控制指标并加强考核,建立约束、激励机制。
  第五条 各级政府分管安全生产工作的负责人是本地区安全生产工作综合监督管理的责任人,对安全生产工作负组织协调和综合监督管理领导责任。其职责是:
  (一)组织实施安全生产法律、法规、方针、政策及党委、政府有关安全生产工作的决策、部署、指示,主持研究制定本行政区域内安全生产监管的办法和措施;
  (二)受本级政府主要负责人委托,主持召开安全生产工作有关会议,研究和协调处理安全生产中的重要问题;
  (三)组织并参加本行政区安全生产重要工作、重大活动;
  (四)督促、检查本级政府部门和下级政府安全生产工作,责令有关单位和部门限期整改重大安全隐患;
  (五)监控安全生产专项目标、控制指标运行情况,加强督导和考核;
  (六)督促安全生产监管机构加强自身建设,提高安全生产监管能力和水平;
  (七)组织开展安全生产事故的应急救援和调查处理工作。
  第六条 各级政府分管其他工作的负责人对分管工作范围内的安全生产工作负直接领导责任,按照“谁主管,谁负责”、“谁审批,谁负责”、“谁发证,谁负责”的原则,负责支持配合分管安全生产工作的负责人抓好分管范围内的安全生产工作。其职责是:
  (一)负责抓好安全生产法律、法规、方针、政策及党委、政府有关安全生产工作的决策、部署、指示在分管工作范围内的贯彻落实;
  (二)坚持将安全生产工作与分管工作同时安排部署,同时组织实施,同时考核验收;
  (三)督促分管部门认真履行工作范围内的安全生产监管职责,适时组织开展并参加安全生产大检查,协调重大事故隐患整治工作;
  (四)分管工作范围内发生安全生产事故灾难时,按规定及时赶赴事故现场,组织、协调事故抢险救援和善后处理工作。
  第三章 部门有关负责人的责任
  第七条 各级政府行政主管部门的主要负责人是本行业(领域)安全生产工作的第一责任人,对本行业(领域)安全生产工作负全面领导责任。其职责是:
  (一)负责抓好安全生产法律、法规、方针、政策及上级有关安全生产工作的决策、部署、指示在本部门、本系统的贯彻落实;
  (二)组织落实上级党委、政府和有关部门下达的安全生产专项目标任务,及时研究解决本部门、本系统安全生产中的突出问题;
  (三)坚持将安全生产工作与本部门、本系统的业务工作同时安排部署,同时组织实施,同时考核验收;
  (四)组织和领导本部门、本系统的事故隐患排查整治工作,对发现的重大事故隐患,督促制定整治措施并加以落实;
  (五)明确本部门安全生产监管机构、人员,并改善其工作条件;
  (六)本部门、本系统发生安全生产事故灾难时,按规定启动本部门、本系统安全生产事故灾难应急预案。
  第八条 各级政府行政主管部门分管安全生产工作的负责人具体负责抓好本行业(领域)安全生产工作。其职责是:
  (一)组织实施安全生产法律、法规、方针、政策及上级有关安全生产工作的决策、部署、指示,结合本行业(领域)工作实际,主持制定安全生产管理制度和措施;
  (二)受本部门主要负责人委托,主持召开本行业(领域)安全生产工作会议,贯彻上级指示,分析安全形势,部署工作任务;
  (三)组织本行业(领域)开展事故隐患排查整治工作,督促相关业务科(室、办、股)抓好安全生产工作,参加安全生产重要活动;
  (四)督促、指导本行业(领域)安全生产监督管理机构加强自身建设,提高安全生产监管能力和水平;
  (五)本行业(领域)发生安全生产事故时,按规定及时赶赴事故现场,组织开展事故救援和善后处理工作。
  第九条 部门分管其他工作的负责人按照“谁主管,谁负责”的原则,负责支持配合分管安全生产工作的负责人抓好分管范围内的安全生产工作。
  第四章 责任追究
  第十条 各级政府的有关负责人及其所属行政主管部门负责人忽视安全生产工作,不履行或不正确履行安全生产领导职责,导致发生安全生产事故的;发生事故后隐瞒不报、谎报、拖延不报,或者不及时组织开展事故救援工作,导致人员伤亡和财产损失扩大的,按照《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》(监察部、国家安监总局令第11号)、《生产安全事故报告和调查处理条例》(国务院令第493号)、《<生产安全事故报告和调查处理条例>罚款处罚暂行规定》(国家安监总局令第13号)和《四川省关于重特大安全事故行政责任追究的规定》(省政府令第79号)的有关规定,严格按照“四不放过”(事故原因不查清不放过,事故责任者没有受到处理不放过,防范措施不落实不放过,职工群众没有受到教育不放过)原则依法严肃追究责任。
  第十一条 坚持重特大安全事故述职检查制度。凡年度内发生1次死亡10人以上重特大事故、一个月内连续发生2起1次死亡3人或者一个季度内连续发生3起1次死亡3人以上较大安全事故的县(市、区)政府主要负责人,应向市政府写出书面检查并到市政府述职。
  第五章 附则
  第十二条 本办法在实施过程中,国务院、省政府另有规定的,从其规定。