从村民自治权的保护浅论法治下的阳光政府

川大03级法硕 程似锦
一、近日看了一期中央台的[今日说法]栏目，说的是发生在北京市房山区一个行政村的民选村长王某由于某些原因被当地乡政府直接撤去职务的事情！王某始终认为乡政府这样的行为是违反法律的，在向上级政府反映意见未果的情形下，又向法院起诉，却被法院驳回！原因是根据[行政诉讼法]第十一条 、“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼：
（一）对拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的；
（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；
（三）认为行政机关侵犯法律规定的经营自主权的；
（四）认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照，行政机关拒绝颁发或者不予答复的；
（五）申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的
（六）认为行政机关没有依法发给抚恤金的；
（七）认为行政机关违法要求履行义务的；
（八）认为行政机关侵犯其他人身权、财产权的。
除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”法院认为该乡政府的具体行政行为不含在[行政诉讼法]的受案范围内，因此不予受理！该村长王某对该裁定不服，又向上诉至中级法院，最后中级法院驳回其上诉，维持原判裁定！
二、在此我门姑且不考虑本案的结果会如何，但我们首先可以根据法律判断出该乡政府的行为是否合法！根据我国[宪法]第一百一十一条 ：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”可见我国宪法已将村民委员会性质定位为基层群众性自治组织，而非一级政府机关。又见[村民委员会组织法]第十六条： “本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”同时[村民委员会组织法]对村民委员会和基层政府关系只作如下规定：第四条“ 乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”显而易见，我们可以得出乡政府按照自己的意愿撤消该村长的具体行政行为是违反法律的，村民自治权是宪法赋予公民管理社会、国家事务的民主权利。乡政府的具体行政行为正是侵犯了村长王某依法享有的民主权利。从情理上看乡政府撤消王某的职务也是违背村民的意愿，因为村民遵照法律按照自己的意愿选出他们认为能代表自己利益的人-王某担当村委员会主任，即使罢免王某的职务也应当根据法律由村民自己来决定，而不是乡政府！有权利就有救济，否则权利对公民来说将是镜中花、水中月！对于王某个人来说，虽然在从行政诉讼的方面无法保护自己的合法权利，但根据[村民委员会组织法]第二十八条： “地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内保证本法的实施，保障村民依法行使自治权利。”王某可以从人大监督的方面寻求问题的解决和保护自己的权利。
三、象本案中乡政府的行政行为侵犯公民的民主权利的事例在中国不可谓不多！似乎成为我们司空见惯的！随着民众权利保护意识的觉醒，“民告官”的现象也不断的出现在我们的视野里。然而，为什么在当今中国基层政府和公民之间纷争不断？为什么两者之间不能形成一个良好的互动关系呢？从人类宪政历史看，宪法的产生就是为了限制和削弱政府的力量，变权力无限的政府为一种服务大众的“工作机构”，这样政府才能摆正自己的“社会位置”。它对民众的传统风格即压迫性和强制性才会大大减少，而这一点正是法治下的阳光政府所必需的。如何才使我们的政府是法治下的阳光政府呢？除了在整个国家实行宪政体制外，我想更应该从行政法的角度对政府行为做出具体的规范。行政法的核心观念就是依法行政。而依法行政对政府的要求具体应有以下几点：
（一）、在政府和公民之间建立一种法律上的权利和义务关系，这是民权保护和社会契约理论及法治主义历来坚持的信条；
（二）、将国家行政机关行使权力，进行行政管理的活动法律程序化，即“行政法治”。行政法治不仅对制止行政权滥用提供法律保障，而且要使政府能够有效的维护法律秩序，借以保证社会的正常进步和社会成员生活的不断改善。这是“行政法治”的在文明社会的应有内涵和要求；
（三）、政府守法即行政权有效，违法越权即行政行为无效。在这里我们可以归纳出两个关键的理念：1、行政权是法定限制的，行政法就是控制政府权力的法；2、行政法的社会管理职能是其次的，它不是政府为其管理而制定的“活动法”，它是全社会认可的规范政府并由政府去执行的法。政府机关始终处于行政法之下，尽管不少行政法规和条例是政府机关代为起草或制订的，行政法中的精神实质“依法行政”却决定了政府只能执法和护法的地位；
（四）、政府对自己的不法行为或行政措施不当，对行政相对人合法权益譬如人身或财产造成损害，应当进行及时和足够的补偿。从这一信条出发，政府对社会及社会成员的承担相应的法律义务的原则也就被确立下来；
（五）、政府应当是为民众服务的，否则民众没有必要去花一大笔钱去供养一个庞大的公务员队伍。政府对社会文明和财富增长负有直接的责任，因此对税收、财务收支、公共事业管理、基础工程的建设及公有财产、土地资源的调配和使用必须公开透明又讲究实效。这一思想体现了法治下阳光政府存在的价值必须是以为民众服务为其精神内涵；
总而言之，在依法行政观念的支持下，社会对政府的要求也从近代的“管的最少的政府就是最好的政府！”转变到当代“政府就是服务”。无论如何，随着整个社会的进步，政府必须把为民服务的效率和尊重个人合法权益的服务态度要求并提。只有这样，我们的政府才能做好自己的转型，彻底清除传统的“官本位”思想，把自己的定位于服务社会、服务为民之上。改以往的管理型政府为服务型政府，也就是既要做到行政活动科学性即追求实效，又要做到行政活动的民主性即尊重公民的合法权益，从而成为真正意义上的法治下的阳光政府！




　　公益诉讼（public interest litigation ），一般是指以个人、组织或机关等为原告，以损害国家、社会或者不特定多数人利益的行为为对象，以制止该损害行为并追究该行为人（包括公民、法人、组织、机关、团体等）相应法律责任的特殊诉讼活动。公益诉讼解决的是某个群体或阶层的基本权利受到损害，但基于自身能力或贫穷或不通晓法律等原因，不能以自己名义起诉的问题。环境公益诉讼的理论依据大致有环境资源公共信托理论、公民环境权理论、私人检察总长理论、正当程序理论、司法能动主义理论等。

　　现代各国为了解决自己面临的各种公益问题，纷纷建立了自己的公益诉讼体制。在环境公益保护方面，尤为突出。面临严重环境污染问题并正在积极寻找治理途径的中国，已有成功的环境行政公益诉讼实践，但对是否全面创设公益诉讼制度仍颇有争议。借鉴西方国家的环境行政公益诉讼模式，创建具有中国特色的环境行政公益诉讼制度，依法治理我国的环境污染，已成为一条刻不容缓且极具实践价值的路径。本文仅就美国ENGO环境公益诉讼制度谈几点对我国的借鉴。

　　在英美法系国家中，美国较早建立了环境保护领域中的公民诉讼制度。在具体的环境立法中，美国明确规定环境公民诉讼制度的单行法律是1970年制定的《清洁空气法》。该法律第7604条规定：“除了7604 (b)条以外，任何人可以代表自己提起一项民事诉讼：(1)起诉任何人(包括美国政府和宪法允许的其他任何政府部门或机构)，指控其违反了或正在违反(A)本法规定的排放标准或限制或(B)环境保护局局长或各州所颁布的有关上述标准或限制的命令。(2)起诉环保局长，指控其不能履行本法所规定的不属于环保局长自由裁量领域的行为或义务。”1972 年的《清洁水法》又在第505 条中明确把公民诉讼的原告界定为“其利益被违法行为影响或可能被影响的任何人”。在此后的美国联邦环境立法浪潮中，绝大多数的联邦环境法律都包含了公民诉讼条款。

　　按照英国法律规定，检察总长有权阻止一切违法行为。同样，其也可以依职权，为公共利益而主动请求对行政行为进行司法审查。私人只有在不正当行为已经直接使自己的利益受损或很有可能受损的情况下，才可能寻求救助。如果司法长官拒绝行使其职权，个人就可以请求司法长官让他自己去督促诉讼。如果司法长官允许，就可以由他提起诉讼，但起诉的目的并非为自身，而是为一般公众的利益。

　　在大陆法系各国中，法国、德国、日本等国的环境行政公益诉讼各有特色。日本曾经是世界上环境公害最为严重的国家之一。为解决环境公害问题，日本在完善原有诉讼程序的同时，设立了民众诉讼。在日本，要想提起环境方面的行政公益诉讼，有两种途径。一种是依正常程序提起撤销之诉，再由法院的判例突破《行政案件诉讼法》的一般规定，获得原告资格。另外一种方式是利用民众诉讼的方式。

　　德国法律通过两个途径来实现环境行政公益诉讼：一是建立 “公益代表人制度”。德国的《行政法院法》第35条设立了联邦行政法院检察官;第36条规定了公益代表人，规定他们可以为维护公益参加案件的审理。二是以立法的方式赋予环境保护团体诉讼权能，在环境保护领域规定了“团体诉讼”。

　　在法国，就环境行政诉讼而论，针对国家在行政上的过失、不法行为、不作为或者在环境污染监测、监督管理方面的严重疏忽、缺失行为以及违背法律法规的行政措施等，任何环保团体均可向行政法院提起要求确认、撤销或采取管制措施的行政诉讼。虽然环保团体诉讼的初衷是保护该团体整体或团体部门成员整体的环境利益，不同于社会整体的环境利益，但不管怎样，这类诉讼明显带有公益诉讼的特征。

　　通观西方国家己经建立起的环境行政公益诉讼制度及实践成果，我们不难发现其在鼓励公众民主参与环境保护，有效监督行政机关的环境执法行为方面，发挥了积极的效用。这对于我国构建环境行政公益诉讼制度颇具借鉴价值。

　　一是从原告资格和起诉条件来看，建立环境行政公益诉讼制度并逐步放开原告资格与起诉条件已基本成为各国相关制度发展的通行做法。环境行政公益诉讼原告的起诉资格不明确，正是中国构建环境行政公益诉讼制度的障碍之一。从各国环境行政公益诉讼的原告来看，一般为普通公民、社会团体和特殊的行政组织。我们可以借鉴西方国家的经验，赋予更广泛的社会主体以原告资格。在原告资格的确定标准方面，一是可以借鉴各国行政公益诉讼制度中充分体现原告资格广泛性的普遍做法，以赋予普通公民、一般社会组织原告诉讼资格为主体，以赋予人民检察院或特定的行政机关原告诉讼资格为补充。二是引入以公告登记方式确定诉讼代表人制度，在可以选择的前提下，选择最有利于保护公共利益的原告。三是把原告与案件无直接利害关系作为确定标准，排除原告提起因自身利益而损害环境公共利益的诉讼。

　　二是从环境行政公益诉讼的受案范围来看，西方国家在相关立法和司法实践中呈现出不断扩大的趋势。中国现行《行政诉讼法》尚未将公益诉讼设定在受案范围之内。作为一种客观诉讼，环境行政公益诉讼一般只能在法律有明文规定的时候方可提起,各国环境法在这一问题上均十分慎重。鉴于此，在我国，行政机关的具体环境违法行为原则上都应当处于人民法院的受案范围，但是，为了避免法院以各种理由拒绝受理案件，公共利益因此而得不到维护和保障，对环境行政公益诉讼的受案范围的规定必须明确具体。

　　三是从诉讼类型来看，西方国家的相关诉讼类型基本相同，都是尽可能地为相对人提供一种有效的救济手段。在中国，尽管法律没有严格规定，但学界一般认可将行政诉讼划分为主观和客观诉讼两大类。其中，客观诉讼就属维护客观法律秩序功能的行政诉讼类型，客观诉讼又可分为公益诉讼、抽象行政行为的司法审查、执行诉讼等。中国应当依照现行法律规定的行政诉讼类别，参照西方国家的成功经验，结合诉讼类型的更新，建立完善的环境行政公益诉讼体制。主要目标就是对目前已基本成型的诉讼类型以法律的形式规范化，并授权法院在特定情形下采用法律无明文规定的诉种。

　　四是在减少司法成本方面，中国可以借鉴西方国家注重司法效能的经验，创新性地把行政复议设置为环境行政公益诉讼的前置程序。前置程序与环境行政公益诉讼制度的取向目标完全一致，即“督促执法而非执意与主管机关竞赛或令污染者难堪”。从各国的司法实践来看，设立必要的前置程序，有助于行政机关的自查自纠，并让其在原告起诉前有自查自纠的机会，从而更完美地实现环境行政公益诉讼制度的价值目标。如果没有前置程序的过渡，直接起诉极易造成行政机关对其职责的懈怠，也容易产生滥诉的弊端。

　　五是从环境行政公益诉讼的费用承担来看，合理的费用承担制度对构建诉权的保障和制约双重机制十分重要。为防止原告因基于诉讼费用的考虑而放弃环境行政公益诉讼，提高公众参与的积极性，大多数国家均对相关诉讼费用规定了特别的分担机制，甚至还有奖励措施。对我国来说，可取的方法是法院区别情况分别设定标准。对普通原告提起诉讼的，原告可以申请法院免除或减少缴纳诉讼费用。在被告败诉的情形下，法院可以判决被告承担法定的诉讼费用，甚至包括原告合理的取证费用和律师费。对人民检察院提起或支持相关诉讼的，法院可依法免除其诉讼费用。

　　（作者单位：江西省鄱阳县人民法院）