关于人民陪审员制度的思考



内容提要 《关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）于2005年5月1日起施行，这是我国历史上第一部关于陪审员制度的单行法律，是我国社会主义民主与法制建设的一项重要措施。本文在分析目前人民陪审员制度存在的问题以及人民陪审员制度的社会价值的基础上，论述了人民陪审员制度存在的必要性，并为人民陪审员制度的完善提出了几点设想。

关键词：人民陪审员制度　司法民主　司法公正 司法公开

“人民陪审员制度是国家审判机关吸收普通公民参与刑事、民事和行政案件审判的制度”。①陪审制度起源于奴隶制国家雅典、罗马，为中世纪欧洲少数封建国家所继承，盛行于资本主义社会。现代意义上的陪审制度起源于英国，并在美国得到充分的发展。②从30年代初到40年代末，中国共产党领导的革命根据地、边区和解放区都实行了陪审制度。新中国成立后，继续保留了陪审制度。③十年动乱期间，我国司法制度遭到严重破坏，陪审制度也未能幸免。改革开放后，虽然恢复了陪审制度，但在各项司法制度改革取得巨大成就的同时，陪审制度却没能跟上时代的步伐。《决定》确定了我国现在实行的是人民陪审员制度：由公民（人民陪审员）与职业法官共同组成合议庭，共同从事审判——参审制。

一、我国人民陪审员制度存在缺陷

（一）立法缺陷

1、人民陪审员制度在现行宪法中未作规定。宪法是一国的根本大法，其内容是规定国家基本经济政治制度和公民的基本权利义务等。而作为司法民主重要内容的人民陪审员制度，无论是作为公民的基本权利，还是作为一项基本的司法制度，就其地位和重要作用而言，都应当在宪法中加以规定。建国以来，我国先后颁布了四部宪法，前三部宪法都对人民陪审员制度作了规定。现行的1982年宪法却未规定人民陪审员制度，对1982年宪法进行的3次修正中也均未提及人民陪审员制度。2005年5月1日起施行的《决定》对人民陪审员只是作了粗线条的规定，也有待立法的进一步完善。在当今以依法治国为基本治国方略、以民主政治建设为基本纲领的形势下，人民陪审员制度的地位却从宪法原则下降为基本法的原则，这不能不说是立法上的一种缺陷。

2、人民陪审员参审案件范围模糊。《决定》规定，除适用简易程序审理和法律另有规定的案件，人民法院审理的“社会影响较大的刑事、民事、行政案件”的一审由人民陪审员和法官组成合议庭进行。且刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告，都可以向法院申请由人民陪审员参加合议庭审判。

但《决定》的这些规定不具备可操作性，《决定》中并未规定什么案件必须由陪审员参与审理。这就导致实践中那些案件由陪审员参审不好掌握，而实践当中往往是将该项制度置于“可有可无”的境地，甚至法院将人民陪审员作为一种审判力量不足时的补充，更有甚者将其作为一种廉价的“劳动力”，得不到起码的重视。而“社会影响较大”也不容易准确理解和把握。陪审员参与审理的案件，是当事人可以要求也可以放弃的一种法定权利，还是法院的权利没有明确。在实践中也没有相关的诉讼程序加以保护，如在开庭通知当中没有告知当事人可以申请人民陪审员参加审理的权利，有很多当事人实际上也不知道还有申请人民陪审员参加审理的权利，这是一种立法程序上的缺失。如果符合陪审条件案件的当事人要求采用陪审的方式进行审理，法院是不是有权拒绝？或者相反，在当事人与法院就是否适用陪审员出现意见分歧时，是以当事人的意见为准，还是以法院的意见为准，《决定》没有规定，只能根据具体的情况具体适用，实践中各种做法都有。

在《决定》施行前，我国在确定人民陪审员参与案件审理时，多数的做法是由法院自行指定。一些法院出于方便安排陪审工作等考虑，将陪审任务固定交给少数积极性较高的人民陪审员，导致他们变相成为“编外法官”，失去了这项制度应有的群众性，为体现程序公正，《决定》借鉴欧美国家的做法，规定，基层法院审判案件依法应当由陪审员参加合议庭审判的，应当在陪审员名单中随机抽取确定，中高级法院审判案件依法应当由陪审员参加合议庭审判的，通过其所在城市的基层法院在陪审员名单中随机抽取确定。

人民陪审员参与审判随机抽取的确有利于公正，但这种做法难以将一些人民陪审员的特长发挥出来，不利于优化配置司法资源，甚至于造成司法资源的浪费。④只有懂得什么是公正的人才能做出公正的选择，所以选择人民陪审员审理案件，应根据案件的特点和需要，去选择那些适合担任本案审理，学有所长，有利于保证司法公正的人做人民陪审员。

3、人民陪审员的权责不一致。《决定》中虽然规定人民陪审员违反与审判工作有关的法律及相关规定徇私舞弊、枉法裁判造成错案或严重后果的将被免除人民陪审员职务，构成犯罪的，依法追究刑事责任。很显然，有关陪审员“错案”追究的制度规定是过于原则和抽象的，更难以操作。试想，陪审员享有与法官同等的权利，却没有与法官等同的责任，谁能保证人民陪审员能够秉公说案，严格执法？何况现在的绝大多数人民陪审员在法律水平，适用法律、审判经验方面的能力赶不上法官，谁来保证案件的质量？谁又能让当事人更放心呢？在人民陪审员参加审判时只是说与法官同等的权利，那是否意味着人民陪审员也可以会见当事人，可以调查取证等等，实践中是没有，也没有可能有。庭外的工作都是以法官自己在操作，人民陪审员一切都无从知晓。

《决定》只规定了合议庭中人民陪审员所占人数比例应当不少于三分之一，然而在陪审员参与合议庭审理案件时，究竟只选两个还是一个陪审员呢？如果选两个陪审员参与庭审，一旦意见与一名法官相左时，情况将变得复杂。按照少数服从多数原则，案子的最终结论将按照陪审员的意见定。一旦形成错案陪审员不会受到什么追究，承担责任的只是法官，陪审员受到责任追究最多丧失兼职，其他毫发未伤。这种权利义务的失衡，容易造成司法资源的浪费，给司法公平带来潜在的危险。

（二）管理缺陷

1、人民陪审员的选任状况混乱。选任范围模糊。《决定》第五条、六条规定了禁止从事人民陪审员职务的人员，如果该条规定明确具体的话，那么选任范围也就明确了。但该条在禁止规定的表述中用了“等”字，便使禁止从业的人员与选任范围都显得很模糊，当然这属于制度规定上的缺陷。该条仅将“人大常委会”组成人员列入禁止担任范围欠妥，应将人大常委会工作人员也列入禁止范围。理由是：首先人大作为权力机关，法院由人大产生，并受其监督，二者的关系是监督者与被监督者的关系；其次，如果人大常委会工作人员成为人民陪审员与法官共同审理案件，就变成监督者工作人员与被监督者工作人员同为一项事务，容易造成监督失位。一旦有错案发生，引发错案追究将很难处理。选任对象模糊。《决定》中规定了选任对象的一般条件与学历条件。尽管该规定将未受过高等教育的人排除在人民陪审员的人选外，看似有“精英化”的倾向，实际上单纯学历的限制仍不能适应审判活动“精英化”的形势。由于陪审员的工作就是参与审判活动，协助法官工作，所以陪审员必须走精英化道路，陪审员精英化必须是那些在某一领域较有专长或具有权威的人士，因此单靠学历的规定显得模糊，也不科学。所以必须用多个标准科学界定陪审员的条件。而目前法院系统的法官大多数是科班出身，专业性较强，在正确处理案件，案件公平上还是有保障的。至于目前司法领域的裁判不公固然有法官自身的原因，但更多是来自于现行体制、制度和社会方面的原因。因此，我们不能因噎废食，更不能据此对所有法官的公平、裁判的公平提出质疑。以陪审员来监督裁判公平的做法既不科学也不可行，更显得幼稚可笑。

毕竟审判活动是一项很专业的活动，所以更需要专业化的人士加入进来。既然陪审制不是政治点缀，那么就应该选任专业人员来弥补法官自身的知识缺限，共同查明案件事实，分清是非。正确裁判。如果我们选任平民加入审判活动的行列，出于监督法官行为的目的，又如何能够正确处理案件呢？毕竟案件绝大多数时候是靠具备熟练的专业知识的人员去处理，而不只凭感情、靠单纯说理。⑤凭感情处理案件将重新步入“人情案、关系案、金钱案” 的怪圈，陷入司法不公的泥淖；靠单纯说理处理案件将有违法之险，因为合法的事情未必合理，合理的事情未必合法，所以处理案件必须以事实为根据，以法律为准绳。

2、人民陪审员管理不善。我国有相当数量的基层人民法院，需要配备一定数量的人民陪审员。从数量上讲，人民陪审员是一支庞大的队伍，但这支队伍既没有专门的管理机构，也没有相应的管理制度，虽然《决定》规定了由基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关对人民陪审员进行培训，但规定的太过笼统，实践中无所适从，系统的理论培训和法律业务培训亦无从谈起。对于人民陪审员在履行职务过程中发现的法官在审理案件中违反法律规定的情形，也无法进行有效的监督和制约。这必然会导致人民陪审员制度的弱化。

3、人民陪审员的工作条件得到保障。陪审员经费保障难以实现。《决定》第十八条、第十九条规定了陪审员的经费来源是人民法院，是以补助的形式发放，而且人民法院对陪审员补助费用由同级财政予以保障，但是这两条规定过于原则，而且也难以落实。⑥多年来我们一直强调人民陪审员所属的单位应该大力支持陪审员的工作，一直强调人民陪审员应该加强为我国社会主义法治建设做贡献的意识，但是在市场经济为主导的今天，这些作法很难发挥效力。另外，一些法院确实有经费困难，很难及时按规定给陪审员发放那本来就是标准很低的补助。目前，在很多基层法院，自身的业务经费在同级政府中就难以保证，怎么能保障陪审员的补助呢？即便能够保障陪审员的补助费用，关于补助费的发放形式，发放标准均是模糊的，更何况《决定》第十八条第三款规定“无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间，由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予补助”，这就人为增加了法院的工作量，给法院带来工作负担。因为法院不是陪审员的管理机关，而计算陪审员的补助标准是管理机关的工作，这样就造成职责不清，给法院审判工作带来一定的负面影响。由于种种原因，人民陪审员没有专门的办公场所，加上个别法院审判人员的责任心不强，人民陪审员空跑、等待开庭、无处休息等现象时有发生，这也极大的拙伤了人民陪审员工作的积极性，对我国的陪审制度的发展无疑是不利的。

（三）自身问题

人民陪审员自身存在的问题主要表现在以下几个方面：一是有的人民陪审员文化和业务素质不高。从目前情况来看，人民陪审员文化水平参差不齐，大部分缺乏法律知识。人民陪审员虽然与职业法官拥有平等的评议和表决权，但是普通公民往往信服于职业法官的专业知识，从而自然地产生一种权威屈从心理，在评议和表决过程中实际上往往遵从法官的意志。在案件合议时闭口静听，评议表决时随声附和，使合议变成了“合而不议”，由法官个人说了算。很多时候，陪审员实际上只起到陪衬作用。二是有的人民陪审员自身参与意识不强。不知道自当选之日起就应该肩负起民众的意愿，承担起社会、历史赋予的责任，没有真正把执行陪审工作当作应当依法行使的权利和义务，对陪审工作持无所谓态度。⑦“陪审中常常是参而不审、审而不议、议而不判，陪审成陪衬，在现实中产生一些异化，未能充分发挥作用”。三是有的人民陪审员不愿意参加陪审。由于陪审员参加陪审要耽误自己的时间，从个人及企业的角度讲，都会影响其经济利益。这在竞争激烈的市场经济条件下，无疑会影响大家参加陪审工作的积极性。表现在个人方面，就是对陪审工作缺乏热情，推托敷衍，表现在企业方面就是对员工参加陪审工作不支持，甚至是设置种种障碍。

二、我国保留人民陪审员制度的必要性

人民陪审员制度在近年来暴露出来的问题越来越多，已严重制约了这项制度的生存与发展。面对我国陪审制度的这种现状，有人提出了干脆取消人民陪审员制度的建议。但是我们也应注意到，新中国成立以来，我国的政权性质发生了根本性的变化，广大人民群众逐渐实现了当家作主的愿望，民主和法治的观念开始深入人心，人们的法律意识正在增强。一定程度上，法律文化传统受到了冲击，并由此发生了潜移默化的革新。特别是在当今依法治国，建设社会主义法治国家的进程中，健全的人民陪审员制度能够以其特有的方式和程序体现司法的民主与公正、树立人民对司法的信心。“它不仅开创了一条具有中国特色的人民参与国家政权建设的重要途径，同时也为实现社会主义法制建设提供了坚实的政治基础和社会基础”。我认为我国人民陪审员制度的价值主要表现在以下几个方面：

（一）人民陪审员制度是国家司法民主的重要体现

陪审制度是司法民主的重要保障措施之一。⑧虽然世界各国的陪审制度不尽相同，但是其都被认为是公民参与审判活动的一种有效方式，是在司法决策过程中防止法官独断专行的有效措施。我国是人民民主专政的社会主义国家，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，由人民当家作主，参政议政是其基本特征。在我国，人民陪审员制度一直是吸收人民群众参与国家审判活动的重要形式。人民陪审员由人民群众选举产生，他们来自社会各界，分别熟悉各种各样的社会生活，他们参与审判活动，可以更广泛的代表人民的意志，是人民群众参政议政、参与国家管理活动的一种形式，是人民法院在审判工作中依靠群众，联系群众的有效方法，也是现代社会和法治国家司法民主化的重要体现。

福建省宁德市人民政府办公室


宁德市人民政府办公室关于实施宁德市城市规划决策与审批工作制度的通知

宁政办〔2004〕174号


蕉城区人民政府、东侨开发区管委会，市直各单位：
《宁德市城市规划决策与审批工作制度》已经市政府研究同意，现发给你们，请认真贯彻执行。

宁德市人民政府办公室
二○○四年十一月九日


宁德市城市规划决策与审批工作制度


第一章 总则

第一条　为提高城市规划决策与审批的科学性，使之规范化、民主化，根据福建省人民政府《关于进一步加强城市规划工作的决定》和国家有关法规，结合本市实际，特制定本制度。
　　第二条　市政府设立宁德市城市规划委员会（以下简称市规委会），是市政府城市规划的审议机构，受市政府委托对城市规划重大问题进行审议，向市政府或市城市规划行政主管部门提出审议意见；市规委会内设宁德市城市规划专家评审委员会（以下简称专评委），为市政府进行规划决策、审批和市规委会审议提供专家意见。
第三条　市规委会和市专评委的评审意见，是审批城市规划和建设项目的决策依据。

第二章　城市规划委员会

第四条　市规委会由33名委员组成。委员包括公务员、专家和市民代表，公务员身份委员不超过16名，专家身份委员不少于12名（其中城市规划与建筑专家不少于6名）。公务员身份委员由市政府及其相关部门的负责人担任，非公务员身份委员由市政府聘任。
市规委会委员任期三年。公务员身份委员因工作变动可相应调整，非公务员身份委员若无重大过错，原则上不随意更换，并可连任。
第五条　市规委会设主任委员1名，由市长担任，副主任委员1名，由分管城市规划工作的副市长担任。秘书长1名，由市政府分管秘书长担任。
市规委会办公室设在市规划局，规划局局长担任办公室主任。
第六条　市规委会审议与审查实行票决制，以三分之二多数通过。
第七条　市规委会会议由主任委员组织召开，或主任委员委托副主任委员组织召开。市规委会办公室（市规划局）具体负责会务工作。
市规委会会议每两个月至少召开一次，市规委会委员不得无故缺席，因故不能参加需请假并得到批准。每次市规委会会议出席委员不得少于全体委员的三分之二。
第八条　市规委会职责
（一）审议城市发展战略的重大议题。
（二）审查城镇体系规划、城市总体规划、城市分区规划。
（三）审查城市规划中专项工程规划
（四）审查城市控制性详细规划或法定图则。
（五）审查城市重要地段的城市设计或修建性详细规划。
（六）审查城市重要建设项目的选址和设计方案。
（七）对重大违法项目提出处理意见，并报市政府决定。
（八）审查年度城市规划编制计划，统筹安排相应的规划编制经费。
（九）市政府授予的其他职责。
第九条　报请市规委会审查的重要地段城市设计，修建性详细规划，以及重要建筑设计，其方案不得少于两个。报请审查的两个方案均未获得市规委审查通过，由市规划局重新组织。市规委会审查通过的方案，若要求相应的修改，由市规划局负责办理。

第三章 城市规划专家评审委员会

　　第十条　在市政府授权范围内，专评委对城市规划决策与审查的项目及方案开展技术咨询、论证和评审，为市规委会审议或市政府的决策、审查和审批提供经济技术依据。
第十一条　市专评委由市内外知名专家和学者组成，以城市规划、建筑设计、城市建设及相关专业人员为主。
市专评委设常务委员15名，由市政府聘任，任期三年。专评委设主任委员和副主任委员各一名，由市规委会指定。
市规委及市规划局可根据需要邀请相应的专家参加专评委工作。市专评委委员或邀请的专家必须具有相应的专业技术职称或执业资格。
第十二条 市专评委每次评审应组成相应的专家组，专家组成员原则上不少于5名，专家组成员由市规划局会同市专评委主任委员或副主任委员选定。重大项目或重要方案需邀请国内著名学者和专家参加评审。
　　每次评审，由专家组成员推荐组长，专家组组长组织评审，并形成专家意见；评标或竞标，以票决的形式按半数以上有效票多少列出方案进行排名。评审意见或排名顺序应有专家组组长或全体专家签字。
　　专家组成员对评审或竞标、评标方式或结果存在重大意见分岐，可提出书面意见，由市规划局报告市规委会或市政府审定。

第四章 城市规划决策与评审程序和时限

　　第十三条　凡需按本制度进行审议和审查的项目或方案均由市规划局进行初审，未经市规划局初审或初审不同意的项目或方案不得进入本制度规定的程序。
不属本制度规定范围的项目或方案，由市规划局按其职责组织审查或审批。
第十四条　通过市规划局初审的项目或方案，由市规划局提交市专评委评审，未经市专评委评审或评审不同意的项目或方案不得报市规委会审查。
第十五条　通过市专评委评审的项目或方案，由市规划局报请市规委会审议。
第十六条　本制度规定的项目或方案经市规划局初步审查后，由市规划局根据需要组织批前公示，并形成公示情况报告，报市规委会作为审议依据。
第十七条　项目方案主创人员、市专评委委员以及市民对公示、审议、审查有重大岐见的，市规委会应予充分重视，听取意见，确有必要的应重新组织论证。
　　第十八条　本制度规定的项目或方案的工作时限：
　　（一）市规划局初审为5个工作日，重大或重要项目或方案初审为10个工作日。
　　（二）市专评委审议为5个工作日，重大或重要项目或方案评审为10个工作日。
　　（三）市规委审议为20个工作日，重大或重要项目或方案审查为30个工作日。
　　（四）专项或方案批前公示为7天，重大或重要项目或方案可延长至10天。
　　法律法规另有规定的，依照其规定。
第十九条　本制度规定的项目或方案审查之后，“一书两证”或其他相关手续按行政许可法的时限办理。
第二十条　由于特殊原因造成未能在上述时限内给予办理或办结的，市规划局应作出书面说明，并告知有关方面和人员。

第五章 其他规定

　　第二十一条 凡纳入本制度的项目或方案，与其有直接利益或间接利益的市规委会、专评委成员及专家均应申请回避，或由会议主持人提请其回避。
第二十二条 凡参予本制度实施的所有人员，要严格遵循职业道德和客观、公正、科学、择优的原则，尊重议事规则。
第二十三条　所有评审人员都应遵守本制度的规定，认真履行职责。工作期间擅离职责，违反评审纪律，不能客观公正地履行职责者，取消其相应的工作资格。
第二十四条　凡参与本制度所有人员均应对相关项目或方案的实施进行监督。
第二十五条　本制度自发布之日起实施。