吉林省长春市人民政府


长春市人民政府关于公布《长春市城市供水管理办法》、《长春市城市公共交通管理办法》的通知
长春市人民政府



各县、区人民政府，市政府各委、办、局，国省营和市属企业事业单位，驻长部队：
《长春市城市供水管理办法》、《长春市城市公共交通管理办法》业经市人民政府一九八四年八月十三日第二十次常务会议讨论通过，现予公布，望各部门、各单位认真贯彻执行。

长春市城市供水管理办法

第一章 总则
第一条 为加强城市供水管理，充分利用水资源，使其更好地为四化建设和人民生活服务，根据国家城建总局颁发的《城市供水工作暂行规定》和《吉林省城市节约用水暂行规定》，结合我市情况，特制定本办法。
第二条 水是国家宝贵的有限的自然资源，是生产建设和人民生活不可缺少的物质条件。供水设施是城市建设的重要组成部分。凡我市市区的供水、用水和地下水资源均依本办法进行管理。
第三条 城市供水要贯彻为生产建设、为人民生活服务的方针，积极开源、节流，搞好建、修、管和产、供、销、最大限度地保证城市生产和人民生活用水。
第四条 供水范围主要是城市建成区。独立的工矿区、用水量大和远离市区的单位，原则上应自行建设供水系统。
第五条 市公用局是城市供水的主管部门，市自来水公司是城市供水企业。市公用局要依据《长春市城市总体规划》，负责供水工程的规划设计、输水明渠和供水管线的维修管理，加强对供水企业的领导，不断提高供水能力。
市城乡建委、城建环保局、农牧局、水利局、卫生局和各区人民政府要密切配合，共同做好供水工作。

第二章 水源管理
第六条 新立城、石头口门、五一、净月潭四座水库，是城市主要供水水源，统由水利部门管理。要全面规划，合理利用，严加保护。
第七条 水库淹没区和防护林外缘范围内，以及伊通河、工农干渠两侧，对有可能造成水源污染区域内，禁止开荒种地、挖沙取土、修建房屋、设置厕所、弃尸埋坟、排放废渣、倾倒垃圾污物。禁止在水库库区和水库上游进行一切可能污染水源的活动。
第八条 严禁在水源防护地带和水库汇水区域内，建设排放有毒有害物质的工矿企业、科研单位、卫生医疗和畜牧兽医机构以及有毒的化学药品仓库；严禁在上述范围使用各种杀虫剧毒药品。
第九条 严格执行《生活饮用水卫生标准》，加强水库和地下水水质的监测工作，发现问题，及时报告，并迅速采取有效措施。
第十条 工农干渠和伊通河水源沿途农业用水，每年须在用水期前向市供水主管部门提报用水计划，经批准后执行，不得超计划用水。
第十一条 城市地下水是国家的重要资源，在当前水库源水紧缺、供水不足的情况下，是城市重要的补充水源。要由市水资源管理部门和供水主管部门严加保护。凡在城市规划区内抽取地下水，要统一规划管理，纳入供水计划。
（一）新开凿机井的单位和居民，要经市水资源办公室批准，严格执行施工程序。竣工后要安装计量水表和制定有效的节水措施。生活用水须经防疫部门检验合格方准使用。
（二）自备机井的单位，要到市节水办公室办理登记手续，安装计量水表，实行计划用水。因故停用时，要办理停用手续。
（三）城市地下水要实行有偿使用，由市供水主管部门按量收费，无水表的按水泵运转能力连续运转时间计量。所收费用上缴市财政，纳入预算，用于城市水资源建设和管理。
具体收费办法由市财政局、物价局和公用局另定。

第三章 供水管理
第十二条 按照城市建设规划发展供水事业，凡新设和改建供水设施，必须按照程序，向市自来水公司申请办理设计、预算、交款和安装等手续，批准后方可设计施工；所需材料要经检查合格方准使用；工程竣工要经市自来水公司检查合格后供水。
第十三条 安装供水管道的口径，必须符合城市总体规划的要求。国家、集体、个人出资安装（含专用线）的供水设施，均为公用设施，竣工后一年内应无偿移交市自来水公司管理；如设施能力充裕，在保证出资单位用水的前提下，供水部门有权发展用户。
第十四条 高层建筑和需加压送水的单位，可自行设置调节水池和水箱，报市自来水公同备案。任何单位和个人都不得在自来水管线上直接安泵抽水。
第十五条 城市供水设施，如输水渠道、取水口、净水厂、井群、泵站、管道、闸门、消火栓、水表、公共水站等，必须保证安全完好，任何单位或居民都不得擅自改动、毁坏和拆除。市自来水公司要加强维修、养护，保证安全供水。
第十六条 凡在我市的所有机关、团体、部队、企业、事业单位，都要按《长春市节约用水暂行管理办法》制定用水计划和耗用定额，经核准后，按计划供应，安表计量。

第四章 管理和维护
第十七条 供水设施的维修和管理的分工是：公有房屋进户闸门以外（包括闸门）归市自来水公司负责；闸门以内归房屋产权单位负责。私人房屋外墙皮以外归市自来水公司负责；墙皮以内归房屋产权人负责。市直管的房屋的供水设施，委托市自来水公司维修，定期付费。
第十八条 城市供水，分工商企业用水和机关、团体、部队、学校、居民用水两种。用户必须按规定的标准缴纳水费，逾期不交者加收滞纳金。
第十九条 凡自来水的开户、过户、销户，均需到市自来水公司办理手续，严禁私自接管开栓用水，销户、减人不报照收水费。
第二十条 多家使用一个水栓或水表为共用户，由市自来水公司查表员安排用户轮流义务代收水费。
第二十一条 用户和产权单位，要加强对供水设施的维护和管理，杜绝常流水。单位和居民用户，漏水不报，造成的损失，由用户负责；已报不修，造成的损失，由房屋产权单位或市自来水公司负责，并追究主管者、领导者的个人责任。
第二十二条 各单位专用供水管线，办理移交后，由市自来水公司负责维护和管理，移交前由单位自行负责。
第二十三条 任何单位和个人在各项工程建筑中，都不得擅自改动、压盖、拆除、毁坏供水管线及其附属设施。申请建筑占地时，应到市自来水公司办理是否压盖管线的手续。供水管线两侧三米内，严禁修建房屋、挖窖打桩，以及在危及供水管线安全的范围内进行爆破作业。
第二十四条 因建筑工程需要，必须移动供水管线及其他设施时，须报市自来水公司批准，并由建设单位承担移动费用。
第二十五条 凡自备机井抽取地下水时，不得与城市供水管网相连接，严防污染城市供水水质。
第二十六条 市区公用消火栓的产权属市自来水公司，由市自来水公司负责维护，由消防部门使用，其它任何单位和个人不得动用。单位自用消火栓，必须经消防部门审定，到市自来水公司办理手续，由使用单位负责安装和维护。

第五章 服务工作
第二十七条 市自来水公司要做好供水服务工作，在保证水质的前提下，努力做到水压够、水量足、计量准。
第二十八条 市自来水公司要经常教育职工，端正服务思想，改进服务作风，不断提高服务质量，有计划地改善居民用水条件。要及时排除堵塞、锈蚀、漏水等供水故障，虚心听取群众的意见，耐心解答有关问题，热情为广大用户服务 。
第二十九条 查表员、收款员要热爱本职工作，做到计量准确，同用户见面，同水表见面，不准漏户、推量、估量。

第六章 对违反本办法的处理
第三十条 凡妨碍、污染、破坏水源保护设施，影响水质，或从工农干渠、新立城水库至南岭净水厂输水明渠任意截留源水，影响正常供水者，根据情节，除赔偿经济损失外，对当事单位和责任者处以十元至五百元的罚款，以至追究法律责任。
第三十一条 凡压埋供水管线及附属设施，私自动用、拆毁消火栓、水门，将自备水源接入自来水管线，私自安装、增设、改建、拆除供水设施，随意启动水表铅封，水笼头常流水不报请修理或用自来水浇灌园田者，分别对当事单位和责任者给予十元到五百元的罚款，情节严重者，追
究法律责任。
第三十二条 凡拒不安装水表、增人不报、拒交水费和干涉、刁难、阻碍供水部门执行正常工作的单位或个人，要给以批评教育，情节严重的要给予罚款，直至停止供水。
第三十三条 私自开凿机井抽取地下水，按抽取量加倍收费。未经批准超计划用水，按《长春市节约用水暂行管理办法》有关规定处理。
第三十四条 市自来水公司的工作人员因工作失职造成停水者，根据情节，给予批评教育或罚款，情节严重的从严惩处，直至追究法律责任。

第七章 附则
第三十五条 本办法自公布日起施行，本办法如与上级规定有抵触时按上级规定执行。
第三十六条 责成市公用局对本办法组织实施并进行解释。

长春市城市公共交通管理办法
第一条 为加强城市公共交通管理，使城市公共交通更好地为生产和人民生活服务，根据国家城建总局颁发的《关于加强城市公共交通工作的若干规定》、国家城乡建设环境保护部、公安部颁发的《城市公共交通车、船乘坐规则》和省的有关规定，结合我市情况，特制定本办法。
第二条 城市公共交通（包括公共汽车、电车、出租汽车）是服务于城市生产和人民生活的纽带，是城市建设的重要组成部分。城市公共交通企业通过营运服务，努力为群众提供安全、方便、迅速、准点、舒适的乘车条件，不断提高服务质量，做好服务工作。
第三条 市公用局是城市公共交通的主管部门，市汽车公司、电车公司是城市公共交通企业。市公用局负责公共交通的规划设计、车辆运行和服务管理，组织公共交通企业在市辖行政区范围内经营客运业务。
市城乡建委、公安、城建环保、交通局要密切配合，共同做好城市公共交通服务工作。
第四条 城市公共交通规划是城市总体规划的重要组成部分。有关部门要根据城市总体规划对城市公共交通运行的线网、站点合理布局，对停车场（库）、回车线、保养场、宿舍等各项设施用地，统筹安排和建设，逐步使城市公共交通事业的发展同城市其它建设事业的发展相适应。
第五条 根据城市道路状况，结合旧城区改造，在有计划地开辟一些干道、拓宽一些小街小巷的基础上，开辟一些新线。建筑施工和商业市场占道不得影响公共交通车辆正常运行。
第六条 各有关部门都要为城市公共交通车辆运行创造有利条件，逐步实行公共交通车辆专用道和优先放行管理措施，有关部门要合理安排自行车行驶线路，早高峰时限制其他车辆通行，最大限度地提高公共交通车辆的运行能力。
第七条 公共交通站点，要根据道路条件和便于集散、转乘的情况设置。市区站点距离一般在五百米左右，郊区应按照沿线工矿企业、事业单位和集镇的分布，合理设置。市区起点站和乘车人数较多的集散站点，可设候车亭、廊和护栏，郊区起终点站可设候车室。起终点站的设施，规
格要统一，线路站牌要有明显标志，标明全线站点、行车方向、本站站名和首末班车时间。公共交通车辆要有线路牌和腰牌。出租汽车要有出租标志。
第八条 任何单位和个人对公共交通设施都要爱护，不得毁坏、侵占、拆用，一经设成或设置，不得轻易改动。如因城市建设必须改动时，须经市公用局同意，并由建设单位负责复原或移地另建。
第九条 城市公共交通企业，要根据城市总体规划和客流情况，合理调整线网，有计划地开辟新线，尽量缩短乘客出行时间。
第十条 任何单位和个人都无权停止城市公共交通车辆运行（违犯交通规则或出现交通肇事除外），遇有特殊情况必须停运一天以上者，须经市公用局审定后报市人民政府批准。如因临时停运，影响乘客出行，公共交通企业应积极采取措施，尽早运行，可不承担经济责任。如因施工或
线路被破坏、阻塞，造成电、汽车停运事故，造成的单位应赔偿经济损失。
第十一条 城市公共交通主管部门和公共交通企业，要定期组织全市性的客流调查，掌握客流规律，不断调整线网，改进调度，提高车辆运行效率。
第十二条 乘客乘车要主动维护乘车秩序并须遵守下列规定：
（一）乘坐电、汽车时须在站台或者靠近站牌的人行道上按顺序排队依次上车，先下后上，不得翻越栅栏抢上抢下，对老、幼、病、残、孕和抱小孩乘客应给予优先上车、让座的照顾。
（二）提倡文明乘车，不准拦车、扒车、挂车、追车、爬窗强行搭车、抛物打车；不准辱骂殴打司机、售票员；车辆中途故障、发生事故或火灾停驶时，要听从司机、售票员的指挥，不准擅自开门强行上下；到达终点时，必须全部下车，不准乘回头车。
（三）注意安全乘车，车箱内禁止编织衣物；头部和手臂不准伸出车外；严禁携带易燃、易爆、有毒、腐烂物品及其它危险品乘车；乘客携带易碎物品，应当妥善包扎管理，不得有碍其它乘客，物品损坏，由携带者自行负责。
（四）要爱护车辆设备，不准脚踏座席，不准占据和在座席上放置物品或躺卧。
（五）保持车箱卫生，不准吸烟、吐痰、乱扔瓜果皮核和纸屑等杂物。不准向车外抛物。
（六）赤脯者、衣服严重油污者、醉酒者、无人护送的精神病患者和无人带领的学龄前儿童不得乘车。
（七）不准在车内大声喧哗、打闹、斗殴、播放录象。
（八）行车中不准与司机谈话，非本车司机不准在驾驶室乘坐、上下。
（九）乘客在车内拾得钱款、物品，应交售票或调度室，不得自行处理。乘客在车内失落物品，可以向车辆调度室或司、售人员查询认领。
（十）乘客之间在车上发生争吵，售票员应予劝阻，导致伤害或乘客被盗等问题，应由乘客本人负责。
（十一）车上发生重大案件或其他紧急事情时，司、售人员可以决定将车越站直接开到公安司法部门、调度站或能处理问题的地方，乘客应积极支持，并主动协助维持秩序。
第十三条 乘客要按规定购买车票，并接受查验：
（一）乘客上车后，应主动购票或者出示月票。
（二）每一乘客可以携带一名身高不超过一米一十公分的儿童，免费乘车；超过一名的应购票。
（三）儿童集体乘车应按实际人数购票。
（四）越段超乘的，按超段数补票。
（五）无票乘车的，按该车次全程票价补票。
（六）使用废票乘车的，按该车次全程票价的一倍补票。
（七）使用过期月票的，自票面月份的次月一日起补票；冒用、涂改和私换月票上照片的，自当月一日起补票，补票办法均按所乘线路全程票价每日往返一次计价，补至发现日止，月票收回。
（八）拒绝司、售人员验票的，按无票乘车补票。
（九）车票限当日当次乘坐有效。但由乘务人员安排换乘的，所持车票继续有效。
（十）车票售出后，一律不予退票。
第十四条 每一乘客可以免费携带重量不超过二十公斤的行李包裹，超重的应购同程票一张。
第十五条 城市公共交通企业要不断改进服务，提高服务质量。调度员、司机、售票员要热爱本职工作，讲究文明礼貌，各尽其职，各负其责，按照岗位责任制的要求，积极做好工作，主动热情为广大乘客服务。
（一）调度员要贯彻调度指令，执行调度规程，严格执行行车作业计划，准确合理地调动车辆。
（二）司机要模范遵守交通规则，严守行车纪律，服从指挥，安全准点运行，认真执行操作规程和坚持“三检”制度，爱护车辆。
（三）售票员要认真执行服务规程，做到文明服务，礼貌待客，热情周到、耐心和蔼，有问必答，当好乘客向导。关心体贴乘客，执行“三勤”（勤疏导、勤售验票、勤宣传）、“四报”（报线路、报方向、报站名、报换车线路）、“五照顾”（老、弱、病、残、孕）的服务要求，听
从调度指挥，和司机团结协作，保持车辆卫生。
（四）由公共交通企业造成的车辆停运，无故越站不停或其它损害乘客行为，主管部门要追究当事者直至领导人的责任。
第十六条 凡违反本办法，造成公共交通车辆设备、设施破坏和乘客、财物损失的，应由造成的单位或责任者负责赔偿。
第十七条 凡违反本办法，扰乱公共交通秩序、危害运行安全又不听劝阻的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处理；情节严重触犯刑律的，交司法机关依法惩处。
第十八条 本办法自公布之日起施行。如与上级规定有抵触时，按上级规定执行。
第十九条 由市公用局负责对本办法解释和组织实施。





1984年9月4日

继续盘问、留置制度刍议

刘辉


一九九五年二月二十八日第八届全国人民代表大会常务委员会第12次会议审议通过的《中华人民共和国人民警察法》规定公安机关为维护社会治安秩序，有权对符合法定条件的有违法犯罪嫌疑的人员行使继续盘问权、留置权。按照《人民警察法》第9条的规定，公安机关的人民警察在维护社会治安秩序时对于经当场盘问仍然不能证实或排除被当场盘问人的违法犯罪嫌疑，同时符合规定的四种条件时，将被当场盘问人带至公安机关，经该公安机关负责人批准，将被当场盘问人留置在公安机关，以保证继续盘问的顺利进行。留置盘问权主要包括两方面的内容。一方面是公安机关的人民警察经该公安机关负责人批准，有权对有违法犯罪嫌疑的人予以扣留，另一方面是公安机关的人民警察对被留置人继续进行盘问调查。公安机关行使继续盘问和留置权必须遵循如下程序：{一}公安机关人民警察在执行追捕逃犯，调查案件，巡逻执勤，维护公共场所治安秩序，现场调查等职务活动中，发现有形迹可疑，有违法犯罪嫌疑的人员；（二）经出示表明自己人民警察身份的工作证件，对发现的嫌疑对象进行当场盘问；（三）经当场盘问，仍不能证实或排除嫌疑对象的违法犯罪嫌疑，同时符合《人民警察法》规定的四种条件时，将嫌疑对象带至公安机关，经该公安机关负责人批准，对嫌疑对象予以留置、继续盘问。继续盘问和留置制度的实施，对于公安机关打击犯罪，维护社会治安秩序提供了重要的法律支持和制度保障。但在《人民警察法》的实施过程中，超范围留置，随意留置现象层出不穷，个别公安机关甚至把留置作为一种扣押“人质”的手段，严重侵犯了公民的人身自由权利。同时，随着公民依法维权的意识不断增强，继续盘问和留置制度中存在的问题，又常常将公安机关及其人民警察置于非常不利的位置。在当前贯彻“三个代表”重要方针和依法治国方略深入人心之际，为切实保护公民的合法权益不受侵犯，有必要对《人民警察法》规定的继续盘问和留置制度中存在的法律问题进行深入探讨，以便更好地打击犯罪，保护人民。因此，笔者以为，由于《人民警察法》第九条规定了继续盘问和留置制度，这在客观上就产生了一系列的法律事实和法律后果，再加之在实际执法中一些不规范的行为，更加引起了人们对继续盘问制度所产生的法律后果的关切，对于继续盘问和留置制度在法律性质、法律后果、救济制度、适用对象、法律程序等方面的问题值得进行深入探讨。
需要说明的是，本文在对继续盘问和留置制度进行讨论时，力图站在既保护公民的合法权利、规范公安机关依法行政，又适合我国国情、有利于公安机关打击犯罪、保护人民的角度。
一、 继续盘问和留置的法律性质
继续盘问和留置制度是由《人民警察法》第9条规定的。公安部在随后发布的《关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》中又特别规定：“经县级以上公安机关批准，公安派出所，城市公安分局和县（市）公安局可以设留置室”。据此，有人就理解为在事实上就形成继续盘问和留置制度的实际内容为：被盘问人经该公安机关批准继续盘问后，即被留置于留置室，以便继续盘问。在留置室的设置中，公安部规定，留置室必须具备“安全、卫生、通风、采光”等基本条件。正是出于安全考虑，留置室一般都是“铁门、铁窗、铁锁”。很明显，对于公民和社会而言，继续盘问和留置的现实意义就是公安机关以限制人身自由为手段对被继续盘问人进行留置以以保证继续盘问得以顺利进行的一种强制性法律措施。于是，他们就提出这种强制措施是行政强制措施还是刑事强制措施的问题？
在回答这个问题之前，特别需要引起注意的是，《人民警察法》并没有明确规定继续盘问等同于留置，也没有对继续盘问和留置的法律含义予以明确，同时也没有规定对继续盘问人必须采取留置手段。当然，《人民警察法》在这发面做了模糊处理，具体原因在此暂不讨论。依笔者理解，继续盘问和留置是两种不同性质的法律行为。继续盘问是一种警察调查权（中国人民公安大学教授余凌云在《警察调查权之法律控制》一文中就明确指出继续盘问制度是警察调查权），留置是一种行政强制措施。
继续盘问既然是一种调查权，那么，被调查对象既可能是自愿配合调查，也可能是被强制接受调查。也就是行政法学上的任意性调查和强制性调查。任意调查，是运用最为广泛的一种调查方法，指纯粹依赖被调查人协助和同意而进行的调查；强制性调查即是指依赖强制性手段迫使被调查人接受调查。表面上看，好像继续盘问是强制调查，但如前所述，《人民警察法》并未规定对被继续盘问人必须留置，那么也就可以理解为如果被继续盘问人自愿接受公安民警继续盘问，那么，继续盘问就是一种任意性调查；反之，只有当被继续盘问人拒绝配合公安民警继续盘问时，继续盘问才会是一种强制性调查。
当前的一种通行的观念是把留置与继续盘问相等同，这于公安机关依法执行职务是极为不利的。因为留置作为一种行政强制措施，将会引起一系列的法律后果，这在后面再讨论。我们先来看看为什么说留置是一种行政强制措施。
关于对留置的法律性质的认定，《人民警察法》没有作处明确的规定，对于其法律性质的认识，应当说是走过一段曲折的道路。最初就有人不承认留置是一项行政强制措施，而认为是一项刑事强制措施。
我们知道，刑事强制措施来源于《刑事诉讼法》的明确规定。根据《刑事诉讼法》第六章的有关规定，刑事强制措施只有如下五种：拘传、取保候审、监视居住、拘留、逮捕。很显然，留置盘问措施不是刑事强制措施。
根据《人民警察法》第6条的规定，公安机关具有双重职能，一是刑事侦查职能，即公安机关有权对其发现的犯罪事实立案并采取侦查所需的法律措施；二是行政管理职能。公安机关行使继续盘问和留置权是一种行政行为，这一点在理论上应当没有分歧。1997年公安部在下发给各公安机关的《公安机关人民警察基本系质考试复习题要》（公安部政治部编）一书中给留置所下的定义是：“留置是指公安机关为维护社会治安秩序，在一定时间内对被盘问人依法进行继续盘问的一种治安行政措施。”这里我们注意到，公安部政治部在定义中并未使用“强制”二字 。那么，留置盘问究竟是不是一种行政强制措施？
行政法学上给行政强制措施的定义是：“行政强制措施，系指国家行政机关为维护和实施行政管理秩序，预防和制止社会危害事件与违法行为的发生与存在，依照法律法规的规定，针对特定公民、法人或者其他组织的人身、行为、及财产进行临时性约束或处置的限权性强制措施行为”。行政强制措施作为一种独立的具体行政行为，又作为行政强制行为的一个构成要件，具有下列法律特征：1、强制性。它意味着当行政机关实施强制措施时，对象人具有隐忍的义务，否则要承担法律后果；2、非处分性。它一般是限制权利，而不是处分权利；3、临时性。强制措施都是一种中间行为，而不是最终行为；4、实力性。以作为物理性的动作为特征，如对人身的约束。仔细分析一下，留置的特征与行政强制措施的特征完全吻合。1、强制性。它是不以被盘问人的意志为转移的；2、非处分性。《人民警察法》第9条明确规定：“经继续盘问，公安机关认为对被盘问人需要依法采取拘留或者其它强制措施的，应当在前款规定的期间作出决定；在前款规定的期间不能作出上述决定的，应当立即释放被盘问人。”由此可见，留置具有非处分性；3、临时性。留置的时间一般为24小时，最长不超过48小时。可见，它只是一种临时性限制人身自由措施；4、实力性。留置措施是由公安机关负责实施，被留置盘问人在留置期间人身失去自由。
很显然，从理论上来讲，留置是一种行政强制措施。
近几年来，公安部在一些规范性文件中已经明确承认留置是一项限制人身自由的强制措施，如1998年10月13日公安部批复给北京市公安局的《关于盘问留置时间可否折抵劳动教养期限的批复》（公复字[1998]4号）中就明确指出“在办理劳动教养时，对被劳动教养人采取留置等限制人身自由的强制措施先期羁押的，其被羁押时间应当折抵劳动教养时间。”
在司法实践上，近年来已经有一些公民对公安机关的留置决定提起行政诉讼，得到了法院的支持。
1999年4月，湖北省鄂州市农民刘祥安因涉嫌盗窃同村村民的珍珠蚌被鄂州市梁子湖区公安分局留置盘问，后因证据不足释放。此后，刘祥安状告该分局非法限制其人身自由。当地两级法院都认为梁子湖区公安分局留置刘祥安的行为是一项行政强制措施，刘祥安有权对公安机关提出起诉。后来经鄂州市中级人民法院裁定，以梁子湖区公安分局违反法定程序为由，判决撤销了该分局对刘祥安的留置决定。
承认留置是一项强制措施，既是法学理论的胜利，也是我国依法治国方略和三个代表重要理论深入人心的必然结果。然而，留置作为一项行政强制措施，就必然会产生一定得法律后果。
二、 留置的法律后果
1、被留置人有寻求法律救济的权利。我国公民的人身自由受我国宪法和法律的保护，对违法限制公民人身自由的行为，公民有权寻求法律救济。我国宪法第41条规定，公民“有向有关国家机关提出申诉、控告和检举的权利，”“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权列利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”公民不服留置盘问决定可以要求行政复议或提起行政诉讼，对于因错误留置而遭受人身和财产损失的，有获得国家赔偿的权利。
《行政复议条例》第9条规定：“公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服，可以向行政机关申请复议。…（二）对被限制人身自由或者财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；…”；《行政诉讼法》第11条规定：“人民法院受理公民、法人和其他组织对下列具体行政行为不服提起的诉讼；…（二）对限制人身自由或者对财产的查封、扣押、冻结等行政强制措施不服的；…”；《国家赔偿法》第3条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利；（一）违法拘留或者违法采取限制公民人身自由的行政强制措施的；…”。上述法律规定充分说明，被留置盘问人对错误的留置决定有申请行政复议，提起行政诉讼和获得国家赔偿的权利。
同时，被留置人还应当享有知情权，申辩权，以及获得法律帮助权。如聘请律师提供法律咨询。
2、留置时间可以折抵其他处罚。《人民警察法》对于留置盘问时间可否折抵其他处罚（比如治安拘留、劳动教养或刑期）只字未提，而公安部又前后作出了两个自相矛盾的解释。公安部《关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》中规定：“对被盘问人依法采取刑事拘留或者治安拘留的，其留置时间不予折抵”。而其1998年10月13日批复给北京市公安局《关于盘问留置时间可否折抵劳动教养期限的批复》（公复字 [1998]4号）中明确指出：“在办理劳动教养案件时，对被劳动教养人采取留置等限制人身自由的强制措施先期羁押的，其被羁押的时间应当折抵劳动教养时间。羁押一日折抵劳动教养一日。”虽然现阶段法律规定还有矛盾之处，但应当看到的是，法律发展的趋势是承认留置是一种限制人身自由的强制措施，并逐步承认留置时间可以折抵其他处罚。
3、违法留置将可能承当非法拘禁的法律后果。公安机关人民警察违法留置是否构成非法拘禁罪？这是一个值得探讨的问题。在司法实践中已经出现这类问题。2001年某铁路派出所副所长就因违法留置被某铁路运输检察院以涉嫌非法拘禁罪提起公诉，某铁路运输法院一审判处罪名成立，应当承担刑事责任。后虽被二审法院改判无罪，但认定某副所长存在执法过错，并向某铁路公安处发出了司法建议书。
从上面的论述中可以看出，留置作为一种行政强制措施，将会产生一系列的法律后果。现在再回到前面讲的另外一个问题：为什么不能将继续盘问等同于留置？正是因为留置有可能引起行政复议、行政诉讼和国家赔偿，最不利的后果还会涉嫌非法拘禁。如果将继续盘问等同于留置，势必让继续盘问承当与留置一样的法律后果。前面已经说过，继续盘问是公安机关应用得最为广泛的一种调查手段，在公安机关的日常工作中也占有十分重要的地位。如果让一种调查手段也与一项行政强制措施承当同样的法律后果，那么将极其不利于公安机关日常工作的开展，也就违背了立法的本意。
要保证留置措施不被错用、滥用，正确区分合法留置和非法留置，保障公民权利（当然包括人民警察）的合法权利不受侵犯，必须以对留置对象明确的法律规定和规范的操作程序作保障。
三、 留置的对象
《人民警察法》在对留置对象的表述上含糊其辞，造成理解上的不一致。《人民警察法》第9条对留置盘问对象表述为“有违法犯罪嫌疑”的人员，正是这一句模棱两可的话，造成了实际执行中各种不同的理解。有人认为留置对象为两类人：违法行为人和犯罪嫌疑人；有人认为除了前两种人以外，还应包括那种处于不确定状态的有违法犯罪可能性的人，有人理解为留置盘问对象不应当包括治安案件当事人和已被刑事立案的犯罪嫌疑人。笔者以为治安案件当事人和已被刑事立案的犯罪嫌疑人是否适用留置盘问措施要具体问题具体分析。
《治安管理处罚条例》（下称《条例》）第34条已对违反治安管理人的处罚程序作出了明确规定：除当场处罚外，一般遵循传唤（必要时可强制传唤），讯问（对情况复杂，依照《条例》适用拘留处罚的治安管理人讯问查证的时间不超过24小时），裁决、执行。需要特别指出的是，对于受拘留处罚的，只需限定其在一定时间内到指定拘留所接受处罚即可。只有抗拒执行的，才需要强制执行（《条例》第35条）。
但是，在实际操作中，一个案件究竟是刑事案件还是治安案件又难以在短时间内作出判断。因此，《治安管理处罚条例》第34条规定的查处治安案件的程序在实际工作中又缺乏可操作性。笔者以为，在未判明一项违法行为是否构成治安案件之前，应该适用《人民警察法》第九条的规定，对嫌疑对象予以留置。对于明显是治安案件的当事人则不应当留置。对一时难以作出判断是否是治安案件的嫌疑人，在被留置后查明是治安案件的，应当立即解除留置，适用《条例》的规定。
对于已被刑事立案的犯罪嫌疑人，《刑事诉讼法》已经作出了系统完整的规定，只要符合拘留逮捕条件的，可以直接拘留、逮捕；对于不需要拘留、逮捕的，可以使用《传唤通知书》进行传唤或使用《拘传证》予以拘传，而没有必要把留置作为采取刑事强制措施的前置手段。
随着经济的发展，人口流动越来越频繁，犯罪分子常常是甲地作案乙地被抓获。对于乙地公安机关来说，除非是应甲地公安机关的要求予以协助，否则，要求乙地公安机关对已被刑事立案的犯罪嫌疑人不经留置就直接采取刑事强制措施是不现实的。但是应有例外。
当前网上追逃为公安机关的追逃破案发挥了不可替代的作用。一些公安机关经常在公共场所以核对身份证的方法进行网上比对，对于用这种方法查获的犯罪嫌疑人，应不适用留置措施。因为公安部网上在逃人员是各地办案机关在侦查破案中查明的有证据证明实施了应当受刑事处罚的犯罪行为而未被办案机关抓获的人员，其实际身份就相当于通缉令通缉的在逃犯罪嫌疑人。对于经当场盘问已被核实身份的，就不应当留置而应当采取刑事强制措施。
另外，对于投案自首的犯罪嫌疑人也不宜采取留置措施。
其实，从立法本意上来说，留置措施应当是介于治安传唤和刑事强制措施之间的一种中间手段。只有在程序上既不能按照《条例》对嫌疑对象予以治安传唤，又未进入刑事诉讼程序，不能对嫌疑对象采取刑事强制措施时才适用，依照《人民警察法》第8条规定的除外。这是从对继续盘问制度产生的历史条件、《人民警察法》的条文分析去推知立法本意所得处的结论。
1954年由国务院颁布施行的《人民警察条例》中并没有关于盘问的规定，直到1986年7月1日公安部发布的《关于组建城市治安巡逻网的意见》才首次规定公安机关的人民警察在巡逻执勤中有权对有违法犯罪嫌疑的人行使当场盘问权。1994年2月24日公安部发布的《城市人民警察巡逻规定》和同年8月24日公安部发布的《关于强化枪支弹药管理的通知》对当场盘问作了更加明确的规定。《城市人民警察巡逻规定》 第五条规定：“ 人民警察在巡逻执勤中依法行使以下权力： （一）盘查有违法犯罪嫌疑人的人员，检查涉嫌车辆、物品；---”这些规章的发布 ，对于公安机关依法行使权力，及时发现犯罪嫌疑人、制止犯罪，发挥了重要的作用。1995年的《人民警察法》第9条规定的继续盘问和留置措施只不过是对此项权力做了进一步的确认和规范。继续盘问是当场盘问的延续，留置是保证继续盘问顺利进行的一种强制手段。公安机关巡逻执勤很明显有别于刑事侦查和查处治安案件。
从《人民警察法》第六条第（一）（二）项的比较中可以看出，侦查违法犯罪活动与维护社会治安秩序应该是有区别。在同一部法律中，关于“维护社会治安秩序”所表达的含义应该是相同的。
看一个嫌疑对象是适用留置措施，关键是看他的违法犯罪嫌疑和危害后果是否有证据予以证明。如果有证据予以证明的，则不适用留置措施，反之则适用。
另外，《人民警察法》规定的“被指控有犯罪行为的”值得商榷。因为他没有明确规定指控的主体。改为“被扭送”可能更加明确，更具有可操作性。
四、留置的程序规定
（一）、当前留置程序的反思。
1、没有专门规定留置的审批程序。在《人民警察法》第九条中只规定了公安民警办理继续盘问所必须遵循的程序，对于留置所必须遵循的程序只字未提。应该说这不是立法的疏忽，而是鉴于立法时的实际情况有意模糊了留置的行政强制措施的性质。
2、缺泛必要得法律文书，容易导致留置权的滥用，不利于被留置人维护自身的合法权益。虽然公安部在《关于公安机关执行〈人民警察法〉有关问题的解释》中规定了审批时必须填写《继续盘问（留置）审批表》或《延长继续盘问（留置）审批表》，但这些审批表只不过是公安机关内部审批性文书，对外缺乏统一制作的有法律效力的法律文书。在查处治安案件的过程中，对违反治安管理人进行传唤有《传唤证》，对于不需要拘留、逮捕的犯罪嫌疑人有《传唤通知书》，对于需要拘传的有《拘传证》，而且这些措施的最长时间都较留置时间要短。使用《传唤通知书》传唤和《拘传证》拘传最长时间都为12小时，使用《传唤证》传唤最长时间为24小时，而留置盘问最长时间可达48小时。《传唤证》适用的对象为违反治安管理的人，《传唤通知书》和《拘传证》适用于已被刑事立案的犯罪嫌疑人，而留置的对象为被公安机关的人民警察怀疑有违法犯罪可能性的人。这些人是否是违反治安管理人或犯罪嫌疑人都未知，有些人可能只是由于性格上的某些怪僻或生活中的某种挫折而做出有违常态的言行而被公安机关的人民警察凭经验怀疑有违法犯罪嫌疑。由此可见，在适用留置措施时，有必要使用有法律效力的法律文书，以实现程序上的公正。同时使用必要的法律文书，有利于克服公安机关的“赖帐”现象。当前有一些公安机关留置人时不办手续，有人告状时要么补办手续要么不承认是留置。
3、公安部将留置的审批手续等同于继续盘问，造成审批手续法律上规定的不一致性，为留置制度的滥用埋下了伏笔。按照现有的法律规定，除了治安传唤由派出所长批准外，刑事传唤、拘传都需要县级以上公安机关负责人批准。而这些措施的最长时间都较留置时间短，而留置却较这些措施更方便。也难怪有学者说留置成了第六种刑事强制措施，相反，刑事传唤和拘传在事实上又被废止。
（二）留置程序的重构
1、明确规定留置由派出所负责人审批。这样有利于公安工作的开展。同时改革刑事传唤的审批手续，改为刑事传唤由派出所负责人审批，这样改同现在的刑侦改革也是吻合的，现阶段除了大案要案外，派出所几乎可以侦查其他的一切案件。将刑事传唤权下放，既有利于民警办案，又可以杜绝留置权被滥用。